Участие прокуратуры в противотворческой деятельности

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов -- секретный, губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. Канцелярия Сената была переподчинена Генерал-прокурору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений -- коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.

Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.

Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую структуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.

Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме манифестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных политических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.

Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государственным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губернаторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.

Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятельности. В них содержались правовые нормы и административные предписания. Адресовались определенному органу или лицу и были обязательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.

Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к определенной сфере государственной деятельности (1766 г. - Воинский устав, 1720 г. - Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для системы правовых источников в целом в данный период характерно очевидное преобладание законодательной нормы над судебной практикой и обычаем⁵².

В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип законности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, исполнительной и судебной власти воплощал идею законности. Игнорирование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей задачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись»⁵³. Таким образом, обязанности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Главное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.

В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойственные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казуальным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательными. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) нормативного материала.

Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монарху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на центральные государственные учреждения и специальные комиссии. В составлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.

Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончательное решение по существу.

Большое число издаваемых актов требовало систематизации и кодификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов⁵⁴. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегодно издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьезные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.

Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться последовательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная информации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обычным явлением. В целом публиковалось не более половины всех издаваемых актов, тираж был небольшим.

После смерти Пера I, как и многие из его «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением прокуратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь сохранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорским Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в стране. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, фактически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «О должности прокуроров», наказывавшем «смотреть накрепко, дабы губернатор с товарищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров⁵⁵.

Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица Елизавета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в большей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), которая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обрела ряд новых полномочий. «В провинциях прокурорский надзор входит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактически перестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных»⁵⁶. Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанности прокурора в его отсутствие.

В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления законного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».

Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояние законности в государстве.

При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфере законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная деятельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществлял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-прокурор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнародование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежденный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы и законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.

Первоначально возникший «как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел значение главного законосовещательного органа государства⁵⁷. Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, которые, тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения верховной власти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмотрение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов министерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступивших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение⁵⁸. В царствование Николая II фактически роль главного законосовещательного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утверждения мнения именно меньшинства членов Совета.

Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров⁵⁹.

В первые годы царствования Александра I в Учреждении министерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «собственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему формальному условию, присоединяется новое -- прохождение закона через Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов -- «вняв мнению Государственного Совета», заимствованной из французского права.

Развитие Государственного Совета с момента его образования показывает, что в существовании законосовещательной функции de jure он не ограничивал власти монарха⁶⁰. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в дальнейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.

В дореформенный период главный законосовещательный орган -- Государственный Совет -- не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Согласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение»⁶¹. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы⁶². Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять законодательную инициативу сочетались с обилием законов в дореформенном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000⁶³. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффективным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвусмысленных правовых актов.

Первым министром юстиции России с одновременным исполнением обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурорской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сентября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:

1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немедленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-прокурору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судопроизводство), однако привело к снижению эффективности прокурорских протестов и их дальнейшей формализации.
2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение фактически нейтрализовало действенность прокурорского надзора.
3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять министру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным материалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики применения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.
4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции подробные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведомостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные условия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.
5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось привлечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспечивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.
6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты и необъективности.
7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать переписку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».