Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации: проблемы и противоречия

     Поскольку разработать какие-либо точные критерии общественной опасности применительно  к таким видам правонарушений чрезвычайно сложно, следует рассматривать  каждое конкретное правонарушение через  призму политической оценки их опасности, что, по сути, является прерогативой соответствующих органов государственной власти Федерации.

     В теории и практике государственного строительства выработано значительное количество средств государственного принуждения, применяемых за конституционные  правонарушения к субъектам Федерации: отстранение от должности главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, отмена или приостановление действия актов органов власти субъектов Федерации, признание недействительным указанных актов федеральными судами, временное перераспределение или изъятие предметов ведения или полномочий в пользу исключительно органов власти Федерации, введение прямого федерального правления, силовое воздействие путем ввода воинских и полицейских подразделений.

     Указанные меры могут быть классифицированы по различным критериям: в зависимости от органов, их применяющих; по правовому результату; по степени государственного принуждения; но главным остается вопрос, какая совокупность указанных мер и какие иные средства позволят обеспечить соответствие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России.

     Практическая  работа по выявлению существующих противоречий проводилась в Государственной  Думе России, где проходили соответствующие  парламентские слушания. Тем самым  Государственной Думой РФ закладывается основа для функционирования системы наблюдения по выявлению противоречащих Конституции России норм конституций и уставов, создаваемых в субъектах Федерации. Так, например, Государственной Думой Российской Федерации первого созыва было принято Постановление по итогам парламентских слушаний «О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации» от 22 июля 1994 г. № 233-ГД, одной из важнейших частей которого являлся аналитический обзор о соответствии конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России. Приложением к этому Постановлению являются одобренные депутатами рекомендации, выработанные по результатам парламентских слушаний. В них отмечается, что для разрешения разногласий возможно использование согласительных процедур, в том числе по инициативе Президента России. Далее указывается на необходимость безотлагательного решения проблемы предметов совместного ведения, что возможно осуществить в результате принятия специального федерального закона. Соответствующее разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в общих сферах общественной жизни должно проводиться в конкретных федеральных законах, регулирующих отношения в тех или иных областях, относящихся к установленным Конституцией России предметам совместного ведения.

     Позитивную  роль в этом процессе должна была сыграть  Объединенная комиссия по координации  законодательной деятельности, созданная  по распоряжению Президента РФ от 26.11.94 в целях достижения согласованности правотворчества между Федеральным Собранием, Президентом, Правительством России и представительными органами государственной власти субъектов Федерации, а также Объединенная комиссия по конституционно-правовой реформе в субъектах Федерации, которую было предложено создать в вышеупомянутом Постановлении Государственной Думы. К сожалению, никаких данных о работе этих комиссий обнаружить не удалось. Соответственно не существует никаких положительных результатов по устранению современных коллизий в рассмотренной конституционной материи. Рекомендации парламентских слушаний не были учтены ни в одной из конституций республик. Поэтому должно быть предельно ясно, что создание всякого рода комиссий также бессмысленно и ничего не приносит.

     Очевидно, что осуществленных мероприятий  недостаточно для достижения главной  цели - приведения в соответствие с  федеральной Конституцией конституций  республик, а также уставов.

     Представляется  необходимым провести разработку законодательных норм, которые закрепили бы возможность проведения предварительной экспертизы проектов конституций республик и уставов других субъектов в одном из федеральных органов государственной власти, возможно, специально созданном для этой цели. В этой связи существует настоятельная потребность в принятии федерального закона, который бы конкретизировал, каким образом должна реализовываться норма п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об обеспечении соответствия конституций, уставов, законов, других нормативных актов субъектов Федерации Конституции России либо дополнения уже существующих федеральных законов, например «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», соответствующими нормами.

     Следует установить обязательность согласования проектов конституций и уставов  органами государственной власти Федерации  и ее субъектов, которая может  иметь различный характер: либо означать необходимость получения согласия (одобрения) на принятие соответствующего проекта конституции или устава, например, со стороны Государственной Думы России, либо иметь целью получение заключения, которое помогло бы выявить возможные противоречия еще на предварительной стадии разработки проекта и носило бы рекомендательный характер.

     Таким образом, первую группу средств, которые  направлены на реализацию п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ составляют меры предупредительного характера, направленные на предотвращение появления коллизий в конституционных нормах республик. С одной стороны, требуется создать систему постоянно действующего мониторинга за состоянием конституционной законности, что может быть возложено на Министерство юстиции РФ, а с другой стороны, необходимо предусмотреть механизм согласования (обязательного или рекомендательного характера) проектов конституций республик (изменений, дополнений) с Федеральным Собранием России.

     Вторая  группа - это меры ответственности  органов власти субъектов Федерации  за конституционные правонарушения. Указанные меры могут применяться и уже неоднократно применялись Конституционным Судом России через признание не соответствующими Конституции РФ норм конституций республик. Кроме того, это меры ответственности, предусмотренные в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, предусматривающие возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа и высшего должностного лица субъекта Федерации (статьи 9 и 19).

     Указанных норм об ответственности недостаточно для обеспечения соответствия конституций  республик Конституции России. Требуется  установить дополнительные меры ответственности  для законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной Конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ, Государственная Дума РФ вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта Федерации и перераспределении в свою пользу полномочия по изменению и дополнению конституции (устава) данного субъекта Федерации. Такая позиция полностью соответствует п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению вопросы обеспечения соответствия конституций, уставов субъектов Федерации Конституции России.

     Кроме того, рассматриваемые нормы закона не лишены определенных недостатков, затрудняющих их применение²⁴. Так, формулировка о том, что «противоречия между федеральным нормативным актом и актом субъекта Федерации должны быть установлены судом», вызывает несколько вопросов.

     Во-первых, суд не просто устанавливает факт противоречия, а признает соответствующие  нормы неконституционными, т.е. они  утрачивают силу. Поэтому трудно себе представить, каким образом соответствующий законодательный орган или должностное лицо смогут предпринять меры по исполнению решения суда, которого достаточно самого по себе. Во-вторых, если допустить такую ситуацию, то возникает два вида конституционно-правовой ответственности за одно правонарушение в указанной сфере.

     В-третьих, неясно, какой суд вправе установить факт уклонения законодательного органа субъекта Федерации или должностного лица от отмены или приведения в  соответствие с федеральной Конституцией и законодательством нормативного акта субъекта Федерации, содержащего коллизии.

     Очевидно, что указанные проблемы выходят  за пределы регулирования рассматриваемого закона и требуют разработки новых  законов и (или) дополнения действующих  для определения вида и компетенции  судов, правомочных рассматривать вышеуказанные вопросы, в т.ч. вопрос о соответствии местных нормативных актов федеральному законодательству.

     Что касается проблемы применения указанных  мер ответственности в случае, если конституции республик, содержащие антиконституционные положения, были приняты на референдумах, то представляется, что ответственность в виде роспуска законодательного органа республики может наступать за его неправомерное действие, связанное с утверждением проекта конституции и вынесением его на референдум - именно в этой части республиканский парламент и несет конституционно-правовую ответственность.

     Органы  государственной власти субъектов  Федерации сами могут и должны привести свои основные законы в соответствие с федеральной Конституцией и  решить эту серьезную проблему. Государственная Дума России может вполне самостоятельно провести изучение и анализ конституций республик, выявив современные коллизии. Далее полученные результаты следует направить в Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, с предложением их рассмотреть и принять решение на уровне соответствующих субъектов Федерации по устранению коллизий. Кроме того, существует возможность обращения в Конституционный Суд России, для чего нужна политическая воля субъектов, наделенных этим правом, которая уже неоднократно реализовывалась на практике.

     Необходимо  особое внимание обратить на два нормативно - правовых акта Президента РФ, которые  предусматривают дополнительные механизмы  для контроля за соблюдением положений Конституции РФ в правовых актах субъектов Федерации.

     Указ  Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном  представителе Президента РФ в федеральном  округе»²⁵ ввел по сути и содержанию новый институт конституционного права России в целом и федеративного устройства государства в частности - институт полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе, состоящем из нескольких субъектов Федерации. Указанный представитель обязан обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства. Пункт 2 ст. 80 Конституции РФ устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, принимает меры по охране государственной целостности РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и согласно п. 1 ст. 85 может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти различных уровней, а в случае недостижения согласованного решения он вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Представитель Президента РФ организует проведение данных согласительных процедур. Целесообразно использовать такой порядок взаимодействия с теми органами государственной власти субъектов Федерации, которые выразят действительное стремление в процессе обсуждения существующих коллизий между конституцией республики и Конституцией России прийти к договоренностям об устранении противоречий, на основании которых будут изменены или исключены соответствующие республиканские конституционные нормы.

     В свою очередь Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном  совете Российской Федерации»²⁶ предусмотрел образование для содействия в реализации полномочий главы государства совещательного органа по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти всех уровней, в состав которого должны войти высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов власти) субъектов Российской Федерации. Одной из основных задач Государственного совета как раз является обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации Конституции РФ, иных проблем, касающихся важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма. На рассмотрение Государственного совета допустимо вынести проблему существующих конституционных коллизий для того, чтобы четко обозначить позицию федеральной власти по данному вопросу и побудить органы государственной власти субъектов Федерации приступить к приведению конституций и уставов субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией.