Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации: проблемы и противоречия

     2. Другой вариант - установление  перечня предметов ведения Российской  Федерации и предметов совместного ведения (Карелия, Коми).

     Нежелательно  также и включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня  предметов совместного ведения  Федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной Конституцией.

     Однако  в данном случае необходимость включения такого перечня может быть связана с его конкретизацией, выражаемой в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным законодательством.

     Достаточно  распространенной практикой является закрепление перечня предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации (Мордовия, Хакасия, Ставропольский край, Курганская, Оренбургская, Свердловская, Тамбовская области, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа). Встречаются и случаи, когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область).

     Наконец, два варианта конституционного (уставного) регулирования могут быть оценены  как юридически "чистые" с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. Некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, Тыва, Архангельская, Новгородская, Пермская, Псковская, Читинская области). Или устанавливаются лишь предметы ведения субъектов Федерации (Чувашия, Белгородская, Иркутская, Тюменская области, Хабаровский край).

     Предпринимая  попытку закрепить перечень предметов ведения в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по Конституции РФ. В этой связи иногда возникают противоречия.

     Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.

     Предметы  ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами.

     Реализуемая в этих целях компетенция не выходит  за рамки собственных структур и  базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения  и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

     Неоправданно  широкое использование данной правовой формы доказывается негативной ролью  в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов  ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается в несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.

     Если  разграничение предметов ведения  между Федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

     В данном случае наряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы  правового регулирования, то есть федеральные  законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции  Российской Федерации).

     Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:

     1. Договоры между Федерацией и  ее субъектами;

     2. Договоры между органами государственной  власти.

     В настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации характерно изменение  системы разграничения предметов  ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в Конституции РФ. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан).¹⁸

     Очевидно, что простым запретом невозможно искоренить договоры и соглашения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Нужна последовательная федеральная политика, охватывающая все направления совершенствования законодательства.

     Как было сказано ранее, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации.

     Исходя  из концепции Конституции РФ, формально-юридическое  обеспечение разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:

     - Конституция России как основа  разграничения предметов ведения  и полномочий;

     - принятие на ее основе федеральных  законов и законов субъектов  Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ);

     - и, наконец, заключение в развитие  федерального законодательства  договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции  РФ).

     Наличие двух статей Конституции - 11 и 76, по-разному  определяющих правовые формы регулирования  по предметам ведения, породило на практике дискуссию: что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти - федеральный закон или договор?

     Хотя  федеральная Конституция и допускает  сочетание федерального закона и договора (соглашений) при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы.

     Представляется, что договоры и соглашения, как  правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса Российской Федерации "...разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".¹⁹ 

Глава 3. Решение вопроса  о государственности  республик в решениях КС РФ

     В научной литературе до определения  Конституционного Суда РФ №250-0 существовало три направления, характеризовавшие  вопрос о государственности республик  в составе РФ.

     Первое  направление, характеризовало суверенность республик. Особенно ярко доказывали свою государственность сами республики – ярким примером, служат первые редакции Конституций Республики Башкортостан, Татарстан, Бурятии – где в определении республик ставиться понятие суверенные государства. По сути дела, они доказывают то, что существуют государства в составе РФ. Обоснование точки, зрения строиться, на том, что республика в составе РФ имеет особый статус и в качестве государства обладает суверенитетом и осуществляет суверенные права в сфере исключительных полномочий.

     Второе  направление, характеризовало полное отсутствие государственности у республик. В обоснование своей позиции, утверждалось, что в составе России, все субъекты равны и по отношению к федеральным органам имеют отношении власти подчинения. Кроме того, осуждается и сама сущность государственности у республик, а в частности суверенитет, так как это может породить сепаратистские движения.

     Третье  направление, характеризовало умеренное  отношение государственности у  республик. Вся государственность  заключается в разграничении  ведения РФ и республик, а так же в особых соглашениях между республиками и федеральными органами власти.

     Стоит отметить, что вопрос о государственности  республик включает следующие положения:

1. Суверенитет
2. Территория
3. Народ
4. Гражданство
5. Государственная власть
6. Верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти республик в составе РФ в пределах своего ведения
7. Возможность заключения международных договоров и соглашений
8. Соотношение государственной власти Республик с федеральной властью

     Данные  положения содержались в первых редакциях большинства конституций республик. От чего возникла коллизия: так как на лицо, было противоречие законодательства РФ и республик.

     Для таких понятий как территория народ и гражданство – возникает  вопрос о том, обладает ли данными признаками, каждая республика в составе РФ. Вопрос, изначально очень спорный и неоднозначный. Для начала, отметим, что признание данных понятий признаками республики, автоматически означает ее государственную автономность, что порождает так популярные в 90-е года XX века, разговоры о суверенитете республик. С другой же стороны, полное непризнание данных признаков за республиками, делает статус республики , как особого субъекта РФ – формальным, так как отличие от области будет характеризоваться лишь наличием Конституции и соотношением баланса государственного и республиканского бюджетов.

     Решение данной проблемы, было весьма проблематичным. Принятые в 90-е годы конституции  республик, подверглись проверке Конституционного Суда РФ на факт соответствия Конституции РФ и Федеральному законодательству. Выявленные не соответствия, по сути дела оставили Республики в безвыходном положении: либо менять нормы своей конституции, либо отстаивать свою точку зрения. Последнее и было выбрано, Республикой Башкортостан – был отправлен запрос от законодательного органа (государственное собрание -курултай), по поводу толкования статей конституций касающихся особого статуса республик. Определение Конституционного суда РФ на данный запрос и сформировало окончательную ясность в ситуации с суверенностью республик.