Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации: проблемы и противоречия

     Особую  роль играет вопрос, о соотношении  федеральных и республиканских  органах власти. Дилемму, вызвал вопрос об использовании федеральными органами государственной власти, в частности  судами, нормативных актов изданных государственными органами республик, по предметам исключительного ведения.

     Ответ на данные споры и противоречия в  законодательствах дали два Определения  Конституционного суда РФ №№249,250 от 6.12.2001:

     В первую очередь Конституционный  суд обратил внимание на невозможность создания двойной суверенности на территории РФ. Так как Конституция Российской Федерации не предусматривает иной суверенитет, кроме суверенитета России. Таким образом, суверенитета республик, и иных субъектов не допускается. Признание же за республиками суверенитета хотя, все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушает конституционное равноправие субъектов Российской Федерации.

     Одним из объяснений, служит то, что первые редакции Конституций, большинство  которых были приняты в 1992-1995 годах, основывались на Федеративном договоре 1992 года, в котором были заключены ряд положений не соответствующие ныне действующей Конституции РФ.

     Самостоятельность, независимость органов государственной  власти в республиках в пределах своей компетенции, не может рассматриваться в качестве признака суверенности данных субъектов РФ, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

     Очевидно, и то, что наделение статусом двойного гражданина: как гражданина Российской Федерации, так и гражданина, например Республики Башкортостан, невозможно, так как, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик. Кроме того, гражданство в РФ рассматривается как единое, значит, деление на гражданство республик противоречит данному принципу, что является коллизией. Всё это означает, что институт гражданства может устанавливаться только на федеральном уровне.

     Судоустройство  и установление системы федеральных судебных органов, согласно статье 71 Конституции РФ – входит в исключительное право Российской Федерации. Это означает, что законодательство республик не может регулировать формирование и деятельность судебных органов и руководить ими. Юридическую силу в данной области будут иметь только Конституция РФ и федерально-конституционные законы.

Глава 4. Закрепление статуса  республик по Конституции  РФ, ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ и Конституции  республик.

     Существующие  в конституционном законодательстве России и ее субъектов противоречия заставляют искать эффективные правовые средства, позволяющие, с одной стороны, выявить и устранить коллизии, содержащиеся в конституциях и уставах, а с другой стороны, создающие такой специальный механизм предварительного контроля, который позволил бы предотвратить или значительно сократить их появление в законотворчестве субъектов Федерации.

     Вопросы соответствия конституций республик  в составе Российской Федерации  Конституции России имеют наиважнейшее значение, поскольку именно между  ними существуют довольно значительные и принципиальные противоречия.

     В действующих конституциях республик  устанавливается их юридическое  верховенство на территории республик, но при этом не всегда закрепляется их корреляция с конституционными нормами Федерации по этому вопросу. В конституциях республик Саха (ст. 8), Татарстана (ст. 59), Коми (ст. 7), Башкортостана (ст. 1), Дагестана (ст. 1), Чечни (ст. 1) и других содержатся нормы о юридическом верховенстве, как соответствующих конституций, так и республиканских законов на территории республик.

     Конституция Тывы (ч. 2 ст. 112) содержит следующую  норму о принципе соотношения  Основного закона республики с Конституцией России: «В случае противоречия Конституции  Республики Тыва Конституции Российской Федерации действуют нормы Республики Тыва по полномочиям, отнесенным к ведению Республики Тыва и к совместному ведению по Федеративному договору, а по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов власти и управления по Федеративному договору, действуют нормы Конституции РФ.

     Конституция Ингушетии (ст. 7) закрепляет: «Законы  и иные нормативно-правовые акты органов  государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия».

     Сфера действия Основного закона республики, так же как и устава края, области, города федерального значения, автономного  округа и автономной области, охватывает всю соответствующую территорию данного субъекта Федерации. В некоторых  уставах содержатся нормы, закрепляющие распространение их действия на всех граждан России, постоянно или временно проживающих на территории данного субъекта Федерации, проезжающих транзитом, на зарегистрированные там юридические лица (например, п. 2 ст. 1 Устава Тамбовской области). Такой подход вызывает возражения: граждане России имеют равные права, в одинаковой степени обязаны соблюдать федеральную Конституцию; поэтому попытки создать особый правовой порядок действия устава порождает не только юридические, но и политические противоречия.

     Главное отличие между конституциями  и уставами субъектов Федерации  заключается в пределах (границах) конституционного (уставного) регулирования - в каких сферах общественной жизни  могут устанавливаться эти нормы, какие общественные отношения подлежат регулированию в субъектах Федерации. Это определяется, с одной стороны, общим для субъектов Федерации разграничением компетенции, а с другой стороны, - различием их статуса.

     Часть 2 статьи 5 Конституции РФ определяет, что республика (государство) имеет свою конституцию, законодательство, а остальные субъекты Федерации - свой устав и законодательство. Практически любое современное государство обладает конституцией, которая является неотъемлемой частью его правовой системы. Поскольку в составе Российской Федерации только республика является государством, хотя и не суверенным, то другие субъекты Федерации - территориальные и автономные образования - собственными конституциями обладать не могут. По-видимому, вследствие этого законодатель ввел в теорию и практику государственного строительства новое содержательное понятие - устав. Но его юридическое содержание во многом идентично правовой природе конституции, он обладает аналогичными юридическими свойствами - верховенством и высшей юридической силой по отношению к нормативно-правовым актам соответствующего субъекта Федерации, является для них юридической базой. Таким образом, правовая природа рассматриваемых конституций и уставов как учредительных актов субъектов Российской Федерации является идентичной.

     Уставы  областей, краев, городов федерального значения, автономных округов и автономной области признают верховенство федеральной  Конституции, но в то же время содержат нормы о собственной высшей юридической  силе. В Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. № 3-П²⁰  нормы о высшей юридической силе этого нормативного акта по отношению к правовым актам области (ч. 3 ст. 10) были признаны соответствующими Конституции России, поскольку они не устанавливают верховенства по отношению к федеральному законодательству и Конституции. Рассматривая указанную проблему, Конституционный Суд России дал следующее определение: «речь идет о высшей юридической силе устава применительно не к Конституции РФ, а лишь к правовым актам области», следовательно, устав занимает высшее место «в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области».

     Вопрос  в отношении конституций и  уставов субъектов Федерации может быть решен аналогично вопросу о соотношении высшей юридической силы закона и конституции. Высшая юридическая сила конституции субъекта Федерации относительна (так же, как и устава), а Конституции России - абсолютна, поэтому действие высшей юридической силы конституции республики распространяется только на республиканское законодательство²¹.

     Уставы  носят учредительный характер и  в соответствии с Конституцией России закрепляют основы устройства общества и государства, правового положения  личности, систему органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, и на это указывается практически во всех уставах субъектов Федерации, устав - это основной закон, хотя и особого рода, чья юридическая природа и содержание определяются прежде всего особенностями конституционно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации.

     Так, только в конституциях республик  находят свое закрепление вопросы  республиканского гражданства, государственных  языков, а также атрибуты государственности. Области, края, автономные округа и автономная область регулируют своими нормативными актами отношения в сфере регистрации граждан России по месту жительства, действующей на территории всей Федерации согласно Постановлению Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713, которая имеет административно-правовую природу и не устанавливает политико-правовой связи, аналогичной гражданству.

     С предложением характеризовать устав  субъекта Федерации как основной закон, устанавливающий его статус, выражали несогласие некоторые авторы, требуя корректировки такого понятия, закрепленного в уставах. Сами формулировки указанных норм, содержащиеся в уставах, различны. В п. 1 ст. 2 Устава Архангельской области указывается: «Устав имеет высшую юридическую силу в системе областного законодательства», но какие нормативные акты составляют эту систему, не раскрывается. В п. 1 и п. 3 ст. 1 Устава Тамбовской области установлено, что он «является основным правовым актом области...» и «подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области...»; при этом остается неясным его соотношение с федеральными законами, которые также действуют на территории области. В ст. 6 Устава Тюменской области и ст. 9 Устава Москвы закрепляется, что в случае противоречия между ними и нормативно-правовыми актами, принимаемыми на их территории, действуют соответствующие уставы.

     Следующей отличительной чертой уставов является особый порядок их принятия законодательными органами субъектов Федерации, установленный  ч. 2 ст. 66 Конституции РФ. Но это можно  рассматривать как противоречие нормам самой Конституции РФ (ст. 5, ст. 71 - 73 и др.), которые устанавливают равноправие субъектов Федерации. Данная норма также нарушает право граждан России, проживающих на территории краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области, участвовать в голосовании на референдуме по принятию соответствующего устава. По-видимому, разработчики Конституции России пытались таким образом устранить существовавший в момент ее вынесения на всенародное голосование пробел в праве: требовалось определить, кто вправе разрабатывать и принимать устав. Но решить указанную проблему можно было с помощью нормы в Разделе втором «Заключительные и переходные положения» о том, что принятие первых уставов осуществляется законодательными органами субъектов Федерации, в которых, в свою очередь, допустимо закрепить любой порядок их изменения, дополнения, отмены и принятия, в том числе на референдуме. Поэтому норма ч. 2 ст. 66 Конституции России должна быть изменена с целью устранения существующего противоречия либо истолкована Конституционным Судом России следующим образом: принимая устав, законодательный орган соответствующего субъекта Федерации вправе предусмотреть в нем любой порядок его изменения, в том числе по инициативе местных жителей - граждан России - с использованием форм непосредственной демократии.

     Существующие  противоречия, пробелы и недостатки правового регулирования в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации могут и должны быть устранены непосредственно республиканскими законодательными органами государственной власти, как того требуют статьи 3.1, 9 и 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ²²).

     Практическая  реализация принципа верховенства Конституции  России, обеспечение ее реального  существования как юридической базы для всей нормотворческой деятельности государства должны стать первоочередной задачей государственного строительства, без которой невозможно дальнейшее развитие государства, совершенствование федеративных отношений.

     Создание  специальных правовых средств обеспечения соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России взаимосвязано с проблемой конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации за нарушение Конституции России и федеральных законов.

     Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации возлагается на соответствующие органы государственной власти, которые за несоблюдение конституционного требования, закрепленного в правовой норме, могут быть подвергнуты государственному принуждению через ограничения их прав, иные формы воздействия.

     Очевидно, что конституционные коллизии, содержащиеся в конституциях республик, что следует  из многих решений Конституционного Суда РФ, являются конституционными правонарушениями и касаются самых различных сфер конституционного регулирования²³, а следовательно, могут иметь различную степень общественной опасности. В то же время меры ответственности, точно определенные в законодательстве Российской Федерации, позволяют за совершенно разные с этой точки зрения конституционные правонарушения применять одинаковые меры ответственности: имеется в виду роспуск законодательного органа и отстранение главы исполнительной власти. Для разрешения этой проблемы абзац 2 ст. 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ вводит следующие критерии в качестве общего условия ответственности органов государственной власти субъектов Федерации: принятие в субъектах Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если они повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства.