Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации: проблемы и противоречия

     Отсюда  не совсем корректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти и их полномочия; термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

     "Предметы  ведения" Федерации и ее  субъектов как общее понятие  не следует смешивать с их  частным выражением, то есть с их видами.

     К видам предметов ведения могут  относиться:

     - сферы общественных отношений;

     - государственные функции;

     - отрасли законодательства и др.

     Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

     Полномочие  как один из видов предметов ведения  отличается от полномочия как составной  части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями.

     При закреплении за Федерацией права  принятия и изменения Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов акцент делается не на том, что это право принадлежит  конкретно обозначенным федеральным  органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти.

     В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная  часть компетенции связана с  конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

     Анализ  федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.⁶

     В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем  федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной  конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами.⁷ Как общее требование, данный принцип соблюдается в большинстве федеративных государств, однако его реализация имеет особенности в каждой стране.

     Эти особенности обусловлены разными  подходами к решению вопроса о допустимости наряду с конституцией с помощью иных правовых форм осуществлять разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

     Тем не менее стабильность в решении  такого важного вопроса, как разграничение  предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции.⁸

     В отличие от зарубежных государств, где допускается перераспределение  предметов ведения путем издания  обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства.

     При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.

     Категория "полномочия Федерации" уже использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция  использования данной категории  была несколько иной. Речь шла о "полномочиях  Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года, ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов.

     Аналогичная конструкция имела место в  Конституции РСФСР 1978 года и в  последующих ее редакциях, вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного  Договора. В Конституции Российской Федерации - России в последней редакции, до принятия ныне действующей федеральной Конституции, вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

     Неудачно  употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория "полномочия Федерации" вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в ст. ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения".

     Примерами пренебрежения конституционного понимания  принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".⁹

     Можно встретить и противоположную  трансформацию понятий: использование  термина "компетенция Российской Федерации и ее субъектов"¹⁰, а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации".¹¹

     Приведенные примеры являются фактами прямого  нарушения федеральных конституционных  норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации.

     Доля  федеральных законов, в которых  правильно используется термин "компетенция  органов государственной власти" при ее закреплении, незначительна. В качестве примеров можно привести, в частности, ст. 24 Водного кодекса Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. ст. 3 и 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах". Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции - о полномочиях органов государственной власти.¹²

     Иногда  в одном и том же федеральном  законе и даже в одной и той  же статье встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и того же предмета регулирования. Так, ст. 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон  Российской Федерации "О недрах", регулирующая объем компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений недропользования, в ч. 3 говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий, относящихся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а о передаче полномочий самой Российской Федерации .¹³

     Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании  требования единства юридической техники, отнюдь не безобиден, он граничит с  нарушением требований конституционности, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную практику.

     Аналогичная картина наблюдается и при  использовании терминологии в договорной практике регулирования отношений  между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Под термином "предметы ведения" зачастую скрываются совершенно иные правовые категории.

     Это может быть конкретизация уже  конституционно определенных предметов  ведения. Так, в п. "и" ст. 4 Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" к предметам совместного ведения отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос более общего - "социальная защита"¹⁴.

     Иногда  закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения.

     К примеру, в соответствии с п. "ж" ст. 1 Договора от 12 января 1996 года "О  разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области" установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть не что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п. "в" ст. 72 Конституции Российской Федерации.

     Наконец, можно встретить употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ.

     Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов, прежде всего в самой правовой науке. В российской юридической  науке наблюдаются существенные различия в понимании терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия".

     Так, нередко имеет место смешение понятий "предметы ведения" и "компетенция". Иногда авторы, раскрывая вопрос о  предметах ведения федерации  и субъектов федерации, тут же используют в отношении этих категорий другой термин - "компетенция федерации и субъектов федерации".¹⁵

     При этом зачастую даже в одном и том  же источнике можно встретить  разное толкование данных категорий. Например, в учебнике "Иностранное конституционное  право" при описании конституционной модели США говорится о разграничении предметов ведения между федерацией и штатами ¹⁶, а при освещении конституционных моделей германского, швейцарского, индийского, бразильского федерализма употребляются термины "компетенция федерации" и "компетенция субъектов федерации".

     О компетенции федерации и субъектов  федерации говорится и в русских  переводах действующей Конституции  ФРГ.¹⁷

     До  тех пор пока эта задача не решена, необходимо исходить из логики регулирования  федеративных отношений, суть которых  обозначена терминологией ст. ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации.

     Строгое следование проведению различий между  понятием "предметы ведения Федерации  и субъектов Федерации" и понятием "компетенция (предметы ведения и  полномочия) органов государственной  власти Федерации и субъектов Федерации" позволяет избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской Федерации, от правовых противоречий.

     Актуальным  аспектом, связанным с правильным пониманием конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации.

     Возможно  выделить по меньшей мере шесть вариантов  разграничения предметов ведения. Три из них, как представляется, являются неконституционными, так как, включая в себя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования.

     В качестве нарушения Конституции  РФ можно рассматривать включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.

     1. В конституциях, уставах некоторых  субъектов Федерации закрепляются  предметы ведения всех трех  уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Удмуртия, Липецкая область, Москва).