Международные аспекты федерализма

§ 5. Координация международной и внешнеэкономической деятельности регионов.

1.5.1.   На первый план выходит трудноразрешимая проблема –

соотнести сохранение единства и целостности России с ростом роли региона, претендующего на большую свободу. За последнее время едва ли не каждый из 89 российских регионов, с большим или меньшим успехом, пытался установить прямые контакты с зарубежьем. Правда, поиски “обходных маршрутов”, чтобы уйти из-под “надзора” Москвы не всегда кончались благополучно для первопроходцев на международной арене. Так, в 1992 году президент Чечни Дудаев без приглашения прибыл в Турцию, но был вынужден, проведя несколько часов в аэропорту улететь из страны. Из Турции он полетел на Кипр, где стал выдвигать идею взаимного признания Чечни и Турецкой Республики Северного Кипра (ТРСК) (не признанным в мире образованием), что являлось прямым нарушением решений ООН о территориальной целостности и неделимости Республики Кипр и не было поддержано.[76]

Попытки российских регионов самостоятельно устанавливать автономные заграничные связи порой кончались не только неудачей и зачастую потерей ощутимых сумм ввиду неумения заключать международные сделки, но иногда и подрывом репутации не только региона, но и страны в целом. В качестве примера можно привести делегацию министерства водного хозяйства и строительства Калмыкии, которая самостоятельно и неумело проводила переговоры об экономическом сотрудничестве с Югославией, или администрацию Астраханской области, подписавшую с Азербайджаном соглашение о сотрудничестве, в том числе и по транспортному вопросу. Соглашение не только не было законным, так как этот вопрос по заключению Министерства транспорта России находится в компетенции федеральных властей, но к тому же сильно осложнило позиции России на многосторонних переговорах по Каспию[77]. Неудачно окончились и попытки Санкт-Петербурга открыть свои представительства в Таллинне и Улан-Бате.

Неподконтрольная самостоятельность зачастую заканчивается печально. К примеру, Краснодарский край и Карачаево-Черкесская Республика, нарушая обязательства России – посредника в урегулировании конфликта в Абхазии, вели переговоры с этой республикой о взаимном открытии представительств. А Северная Осетия (Алания) подписала в обход МИДа России и Грузии договоры “с Республикой Абхазией” о “социально-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве”[78]. Российские законы запрещают возлагать обязанности руководителя представительства субъекта РФ за рубежом на иностранного гражданина, но иностранцы представляют Тыву в ФРГ, Ингушетию – в Алма-Ате, а Татарстан – в Австралии.

Все эти факты говорили, о необходимости навести порядок в международной и внешнеэкономической деятельности регионов, и передать вопрос координации этой деятельности под контроль специальных органов государственной власти.

1.5.2. Большое место в ч. 4 ст. 12 Закона “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” отведено специально создаваемому федеральным правительством специальному федеральному органу, который и призван координировать внешнеторговую деятельность, и в частности, отвечать за взаимоотношения с субъектами РФ: “Разработка предложений по государственной внешнеторговой политике Российской Федерации, регулированию внешнеторговой деятельности её участников, заключению международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговых связей осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. В случае если затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации, разработка указанных предложений осуществляется при участии соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”.[79] Но конкретное указания на определённый  орган исполнительной власти отсутствует и очевидно, что эта часть Закона требует ещё серьёзной доработки. Нет ничего об этом в Федеральном законе “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ” (от 4 января 1999 г). Он лишь делает отсылку, что такая координация возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом РФ по предложению Правительства РФ.

1.5.3. Первоначально функции по координации внешнеэкономических связей субъектов Федерации (и в целях максимальной реализации их экспортного потенциала) осуществляло Министерство внешних экономических связей (МВЭС). Именно МВЭС являлось центральным органом федеральной исполнительной власти Российской Федерации, который осуществлял руководство сферой внешних экономических связей и обеспечивал разработку и реализацию государственной внешнеэкономической политики, координацию и регулирование внешней торговли в соответствии с решениями высших органов государственной власти и управления Российской Федерации. Координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации осуществляется в целях максимальной реализации их экспортного потенциала через:

1. институт уполномоченных Министерства внешних экономических связей (МВЭС)[80] в регионах; систему взаимодействия с межрегиональными ассоциациями. 2. информационную сеть внешнеэкономического комплекса Российской Федерации;              3. мероприятия по реализации региональных программ развития внешнеэкономической деятельности и инвестиционных проектов на территории субъектов Федерации, а также при создании свободных экономических зон и ориентированных на экспорт производств.

Кроме того, межправительственные комиссии по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству позволяли субъектам Федерации, не превышая своих полномочий реализовывать свой потенциал в сфере внешнеэкономического сотрудничества. В обязанности МВЭС, кроме консультативной и экспертной помощи, также входило обеспечение согласованности действий федеральных властей и субъектов Федерации для выполнения международных обязательств страны и, самое главное, для сохранения единой государственной системы регулирования внешнеэкономической деятельности.

1.5.4. Помимо чистого контроля государство предприняло действия и для оказания практического содействия регионам в их внешнеэкономической деятельности. Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. №490 “О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации, Советов Министров республик в составе Российской Федерации, администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения” также предусматривает создание механизма координации и усиления взаимодействия федеральных органов управления с республиками и регионами в составе Российской Федерации.[81] В соответствии с положениями этого нормативного акта и  для определения согласованных позиций при МВЭС Российской Федерации создан Координационный совет по внешнеэкономическим связям, в состав которого включены представители таких заинтересованных министерств и ведомств, как МИД России и Государственный таможенный комитет России, а также администраций регионов России. За время работы МВЭС, к нему  поступило более 60 программ развития внешнеэкономической деятельности российских регионов. Эти программы предусматривали увеличение объемов экспорта, привлечение иностранного капитала, создание совместных предприятий на территории регионов. Однако для их благополучной реализации требовалось наличие всё того же законодательного обеспечения разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в сфере международных и внешнеторговых связей, а также сильной государственной политики привлечения зарубежных инвесторов.

1.5.5. Изменения, коснувшиеся нашей страны в связи с приходом к власти нового президента В. В. Путина,  затронули и  Министерство внешних экономических связей. Правительство Российской Федерации решило ликвидировать часть министерств и ведомств в рамках программы по борьбе с бюрократизацией экономики. В мае 2000 года МВЭС вошло в состав министерства экономического развития и торговли.[82] По решению президента В. В. Путина в 2000 году началась работа по реорганизации структуры правительства с целью придания ему большей эффективности и оперативности, в том числе и во внешней деятельности.

1.5.6. Совершенно очевидно, что особая роль в условиях формирования российской модели отношений федеративного центра

принадлежит указам Президента России. Принятый 12 марта 1996 года Указ Президента России № 375 возложил на Министерство иностранных дел Российской Федерации координирующую роль в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации. Отныне “Министерство иностранных дел Российской Федерации координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов Российской Федерации”.[83] Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было предписано “информировать в установленном порядке Министерство иностранных дел Российской Федерации об осуществляемых международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях”.[84] Все проекты соглашений субъектов Российской Федерации  с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) должны согласовываться с Министерством иностранных дел Российской Федерации. Так взаимоотношения центра и регионов перешли на более высокий уровень. Вместе с тем, следует отметить, что этот Указ не отменил действия других указов по данным вопросам. В том числе не отменялся Указ от 14 марта 1995 года, утвердивший Положение МИД РФ, согласно которому МИД может учредить свои представительства на территории РФ, а также принимать в пределах своей компетенции решения нормативного характера, обязательные для органов исполнительной власти субъектов РФ (п. 5).[85]

1.5.7. Ответить на вопрос, почему именно на МИД Российской Федерации были возложены столь непростые функции не сложно. После августовских событий 1991 года МИД РФ оказался на острие положения в вопросах понимания и формулирования своей непосредственной позиции по экономической проблематике и по определению своей непосредственной роли в осуществлении экономических реформ в России. Ещё в том же 1991 году, когда обрисовалась перспектива ускорения рыночных преобразований, экономический отдел МИД РСФСР (состоявший из двух человек), предложил А. В. Козыреву идею проведения встречи сотрудников Министерства с представителями зарождающегося негосударственного сектора экономики с целью выявления его интересов в сфере внешней политики. 4 октября 1991 года встреча состоялась и получила название “Круглый стол: предпринимательство и внешняя политика России”.[86] “Круглый стол” оказался довольно полезной формой поиска новых направлений деятельности МИД. По предложению участников встречи в феврале 1992 года под патронажем МИД был создан Фонд внешней политики России. При участии этого форума в апреле 1992 года в Калининграде была организована и прошла научно-политическая конференция “Балтийский регион России: перспективы развития”. Сами “Круглые столы” проводились вплоть до объединения МИДов СССР и Российской Федерации. Подобная практика показала, что МИД в состоянии учитывать тенденции развития экономики при выработке и проведении внешней политики. Особенно это было необходимо при изменении модели поведения страны на мировой арене – “добровольной зависимости” от Запада (при Козыреве) на модель “альтернативности”. Последняя была связана с именем Е. М. Примакова и отражала стремление сохранить российские позиции, престиж, моральный авторитет, выступая умеренной альтернативой Соединенным Штатам и западному альянсу по ключевым международным вопросам, в первую очередь связанным с острыми региональными кризисами (Босния, Ирак, Косово).

1.5.8. Несомненными плюсами МИДа являлось и наличие центрального аппарата, укомплектованного высокопрофессиональными специалистами в различных областях международных отношений. Другим немаловажным исходным фактором являлось наличие разветвленной “периферии” в виде многочисленных посольств, консульских учреждений и представительств, а также системы коммуникаций с центром. Участвуя в выработке концепции национальных интересов российского государства, политико-экономической стратегии, понимая общие принципы экономической безопасности России, как её внутреннего, так и внешних аспектов, обеспечивая благоприятные внешние условия для реализации внутренних реформ, МИД стал  играть важную роль в России. С появлением Российской Федерации в сфере работы МИДа появилось ещё одно направление – работа с субъектами Федерации в создании модели конструктивного федерализма. Идея контактов с МИДом появилась в 1992 году, но потребовалось довольно много времени, чтобы эта работа вошла в функциональные рамки. По предложению МИД Правительство РФ в 1992 году приняло по итогам майской встречи руководства МИДа с представителями субъектов Федерации распоряжение. В нём министерствам и ведомствам России, аппарату правительства было предписано обеспечить оперативное направление на регулярной основе субъектам Федерации всей необходимой информации по вопросам их участия в международных и внешнеэкономических связях, создать рабочие механизмы для постоянной связи с субъектами Федерации (распоряжение № 1513-р от 19 августа 1992 год).[87] Таким образом, государство признавало, что возложенные на МИД функции координации и контроля по обеспечению единой политической линии в отношениях с зарубежными государствами, требовали формирования рабочих механизмов для постоянных контактов с субъектами Федерации.

1.5.9. Полезную роль в развитии международной деятельности стал играть Консультативный совет при МИДе России, призванный оказывать информационную и методическую помощь российским регионам по развитию ими международных и внешнеэкономических связей. Он был создан с целью совершенствования механизма координации внешних связей субъектов федерации в интересах обеспечения единой политической линии Российского государства в отношениях с зарубежными странами и международными организациями. 15 декабря 1994 года в Москве состоялось его первое заседание. Согласие участвовать в работе Консультативного Совета выразили все 89 субъектов Федерации. Среди членов Совета – глава администрации Рязанской области, председатель Кабинета министров Чувашской Республики, вице-президент Татарстана, заместители председателей правительств и министры внешних связей республик, заместители глав областных и краевых администраций, начальники управлений внешних связей, руководители представительств субъектов Федерации в Москве. В работе первого заседания Совета приняли участие представители 74 субъектов Федерации. В качестве наблюдателя присутствовал первый заместитель министра иностранных дел Чеченской Республики Р. Чимаев. Были представлены ответственные работники Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти, депутаты Совета Федерации и Государственной Думы. Председателем Консультативного Совета был назначен первый заместитель министра иностранных дел России И. С. Иванов.[88] В выступлении на заседании Совета министра иностранных дел России А. В. Козырева был сделан акцент на формирование в России системы федерализма как современной модели государственного устройства, в наибольшей степени отвечающей требованиям построения демократического правового государства с учётом специфики интересов различных регионов России. Затронув вопросы развития международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, их координации и оказание им помощи, Козырев отметил, что “любой регион, когда он выступает, опираясь на мощь российского государства – политическую, экономическую, военную и т. д., - имеет качественно другие возможности решать свои проблемы”.[89] По итогам первого заседания Консультативного Совета было принято решение разработать конкретный план мероприятий, включающий обсуждение и внесение согласованных предложений в правительство Российской Федерации по подготовке проектов федеральных законов, регулирующих международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации, участие в создании концепции приграничного сотрудничества регионов, разработку форм и методов распространения опыта взаимодействия двух уровней власти и осуществлении международных связей. Среди решений Совета было расширение практики привлечения субъектов Федерации (в части их касающейся) к международным переговорам, проводимым Россией, подготовке договоров и соглашений, а также привлечение к работе Консультативного Совета представителей других федеральных министерств и ведомств, в частности, предложено установить взаимодействие с Координационным Советом при МВЭС России. Итоговым документов встречи стало “Положение о Консультативном Совете субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России”, закрепившем основные положения и решения Совета.[90]