Международные аспекты федерализма

1.3.6. Следует коснуться и Договоров о разграничении полномочий и с другими субъектами. По Договору 3 августа 1994 года с Башкортостаном о разграничении полномочий, регион получил дополнительные суверенные права. Сам Договор был включен отдельным разделом в проект обновленной Конституции Башкортостана. Причём законодатели ссылались на письмо президента Российской Федерации В. В. Путина председателю Госсобрания Башкирии, предполагающее согласование республиканского и федерального законодательства “на основе всех правовых актов, характеризующих взаимоотношения Российской Федерации и Республики Башкортостан, главным из которых является Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий”.[46]

1.3.7. Договор от 29 июня 1995 года “О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)”, в ведении органов государственной власти Республики Саха (Якутия) передаёт: участие в осуществлении внешнеэкономических связей, заключение соглашений с субъектами других федераций, административно-территориальными единицами иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в целом (п. “и” статья 1); участие в международных связях, не противоречащих международным обязательствам Российской Федерации, законодательству Российской Федерации и Республики Саха (Якутия); участие в качестве субъекта Российской Федерации в деятельности международных организаций в соответствии с их уставами (п. “н” ст. 1); открытие в соответствии с законодательством страны пребывания своих представительств за рубежом по согласованию с МИД России (п. “о” статья 1).[47] В то же время разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) осуществляется соглашениями, которые разграничивают полномочия исполнительных органов государственной власти в сфере координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и выполнения международных договоров Российской Федерации (п. “о” статья 2).[48]

1.3.8. В качестве примера регулирования внешнеторгового сотрудничества следует привести Договор о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области. Договор устанавливает подробную регламентацию свободных таможенных зон, образуемых в Калининградской области в соответствии с принимаемыми федеральными законами (ст. 2 Договора) с учетом географического и экономического положения субъекта.[49] Этот документ, подкреплённый законами “О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области”[50] и “О представительствах Калининградской области в субъектах Российской Федерации и за рубежом” - обеспечивает стабильное правовое обеспечение внешних связей данного субъекта Федерации.

1.3.9. Договор от 13 июня 1996 года о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга также подчеркивает, что Санкт-Петербург вправе выступать самостоятельно, а также по поручению органов государственной власти Российской Федерации в качестве участника международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации. Он вправе заключать соответствующие договоры (соглашения) с субъектами иностранных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств (ст. 16).[51] И город многократно пользовался этими своими правами.

1.3.10. Однако договоры между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации не только уточняют разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, но и нарушают конституционную норму о равноправии субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, установленной в части 4 статьи 5 Конституции России.[52] Так, что вопрос о фактическом равноправии 55 краев и областей с республиками остаётся по-прежнему неразрешённым. Некоторые субъекты Российской Федерации предложили свои пути решения проблемы, подготовив предложения о заключении договоров с Российской Федерацией, направленные на строгое соблюдение конституционной нормы. Ещё в 1995 году проекты таких договоров с Российской Федерацией были подготовлены Свердловской областью и Санкт-Петербургом. В этих договорах стороны стали юридически более корректно подходить к определению и соблюдению конституционных положений. В статье 1 Договора, подготовленного Законодательным собранием Санкт-Петербурга говорилось: “Если федеральным законом, иными нормативными актами общего действия, а также договорами, заключенными Российской Федерацией с субъектами Российской Федерации, установлены положения, содержащие права, льготы и преимущества для отдельных субъектов Российской Федерации, то в отношении Санкт-Петербурга применяются эти же положения правовых актов”.[53] Но при Б. Н. Ельцине, несмотря на требования Конституции, оставались в силе договорённости о преимуществах одних субъектов над другими.

1.3.11. Несомненно, Российский федерализм вышел на очередную, ступень своего развития. В то же время процесс формирования федерализма ещё незавершён. Смысл федерализма заключается в сбалансированности властных полномочий центра и регионов. И вполне понятно, что договорная система очень важна для становления регионализма в России. Ведь именно от согласованности и организованности действий Федерации и субъектов Федерации зависит получаемый результат. Формула взаимного сотрудничества центра и регионов достаточно идеальна. Через субъекты, их участие и работу, осуществляются многие договоры России с международными организациями и государствами. И одновременно международный авторитет России играет на каждый субъект Федерации.

1.3.12. Однако на деле процесс перехода России к её реальному федеративному устройству весьма сложен и длителен. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, только за 1996-1997 годы на местах было принято примерно 20 тысяч правовых актов (законов, распоряжений президентов республик и губернаторов) не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.[54] Для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президентом Российской Федерации (помимо Конституционного суда) используются согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации[55]). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и (или) компетенции органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По итогам работы принимается согласованное решение. В зависимости от характера решаемого вопроса оно оформляется протоколом или договором (соглашением). Примером успешного разрешения разногласий могут служить Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенный между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.[56]

1.3.13. Несомненно, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются важнейшим инструментом развития федеративных отношений, апробации новых решений, обеспечения эффективного осуществления государственной власти и согласования интересов Федерации и её субъектов.  Но нельзя не отметить, что договоры при всей их важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и её субъектов.

1.3.14. Единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений центра с регионами закреплены вновь принятым Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. До принятия этого закона порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации был определен Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370 (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1996 г. № 1593). В частности, были установлены четкие правовые рамки договорного процесса. Не допускалось изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Договор не мог устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведёт к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.[57] Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, помимо указанных актов, регулируется также Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”, а также Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 129 “Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации”.[58]

§ 4. Государственное регулирования внешних связей российских регионов.

1.4.1. При ближайшем рассмотрении нормативно-правовая база, регулирующая внешние связи российских регионов, оказывается не достаточно проработанной. В качестве оправдания можно только сказать, что федеративное законодательство по вопросу развития внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации только начинает развиваться.

1.4.2. Федеральный закон “О международных договорах Российской Федерации” от 15 июля 1995 года не трактует вопросы внешних связей субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, некоторые его положения имеют важное значение для регулирования их международной деятельности.  В частности, предусматривается согласование международного договора РФ с субъектами РФ, если он затрагивает вопросы, относящиеся к ведению этого субъекта (ст.4, п.1). Предусматривается также направление проекта договора (его основных положений) субъекту РФ для получения от него предложений, если договор затрагивает предметы совместного ведения (ст.4, п.2). Это относится ко всем трем видам договоров РФ – межгосударственным, межправительственным и межведомственным (ст.3, п.2). Субъект РФ может также привлекаться к подготовке проекта международного договора, если этот договор затрагивает его полномочия или предметы совместного ведения (ст.3, п. 4). Кроме того, субъекты РФ могут теперь выступать с рекомендациями относительно заключения соответствующего международного договора РФ, а также с рекомендациями и предложениями о прекращении и приостановлении действий международных договоров РФ (ст. 35, п. 1, ст. 36, п. 1). Закон обязывает органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечить в пределах своих полномочий выполнение международных договоров РФ (ст. 32, п. 3). Таким образом, Закон от 15 июля 1995 г. регулирует участие субъектов в договорной деятельности Федерации. Об отношении Федерации к международным соглашениям самих её субъектов, о самой возможности таких соглашений Закон умалчивает. Он ограничивает сферу своего действия только определением порядка заключения, выполнения и прекращения действия международных договоров Российской Федерации, а не её субъектов. В основе правомочий субъектов РФ лежит не суверенитет, как это имеет место быть в случае с государством, а делегированные таким государством своим субъектам полномочия. Так субъекты РФ не обладают собственной таможенной территорией, и поэтому они не могут заключать соглашения с иностранными государствами относительно принципов и режима внешней торговли, точно так же, как и соглашения по другим вопросам, отнесенным к исключительному ведению России (территория; определение статуса государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа;  финансовое и валютное регулирование и др.)[59]. 

1.4.3. Но, несмотря на наличие этого документа, многие субъекты федерации нередко выходят за эти  рамки и вторгаются в компетенцию федерального центра. Они провозглашают своё право определять и осуществлять “внешнюю политику субъекта”, принимать решения по вопросам войны и мира, установления безъядерного статуса той или иной территории. Имеют место случаи отхода “во внешней политике” региона от принципиальных основ в политики России (во взаимодействиях с ООН и её специализированными учреждениями, нарушения протокольной практики, порядка заключений соглашений с зарубежными партнёрами), что негативно сказывается на авторитете России за рубежом.  Однако определить запреты (или их нарушить) и ограничить возможности гораздо легче, чем предложить решительные меры. Недостаточная проработанность и противоречивость российского законодательства делают проблематичным реализацию субъектами РФ правоспособности своего участия во внешних связях России. На юридическом языке, происходящее называется  - вымывание суверенных прав России путём “одностороннего присвоения”. В отношении внешнеэкономических контактов действует, пусть частично, Федеральный закон от 13 октября 1995 года “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” (с дополнениями, внесёнными Федеральным законом от 10 февраля 1999 года N 32-ФЗ).[60] Документ исходит из “единства внешнеторговой политики как составной части внешней политики Российской Федерации” (ст. 4, п. 1). В законе значительное внимание уделено не только полномочиям Федерации (20 позиций) и предметам совместного ведения (6 позиций), но и впервые в российском законодательстве – полномочиям субъектов РФ (8 позиций). Вторая глава этого документа весьма обстоятельно определяет компетенцию РФ и её субъектов в упомянутой сфере. Последним, предоставляется право “заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств”[61], а также получать после согласования этого вопроса с федеральными органами государственной власти иностранные кредиты под гарантии своих бюджетных доходов (п.3 ст 7). То есть к полномочиям субъектов РФ отнесены внешнеторговая деятельности на своей территории, координация и контроль за деятельностью российских и иностранных лиц, региональные программы, предоставление дополнительных гарантий и льгот (не должны противоречить международным обязательствам РФ), создание торговых и залоговых фондов для привлечения иностранных инвестиций, содержание по согласованию с федеральной исполнительной властью при торгпредствах РФ за свой счет своих представителей, заключение соглашений “с субъектами федеральных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств” (ст. 8). В отдельную статью выделены координация деятельности по предметам совместного ведения (ст. 9), которая предусматривает взаимное согласование, в том числе и по международным договорам РФ, затрагивающим интересы субъекта Федерации, а также взаимное информирование об осуществляемой деятельности субъекта РФ, участие субъекта РФ в выработке предложений по вопросам, затрагивающим его интересы. Закон содержит обязательство федеральных властей по защите экономических интересов субъектов РФ (Этому посвящена глава 8 Закона).[62] К предметам совместного ведения отнесены координация внешнеторговой деятельности субъектов Федерации и создание ими свободных экономических зон, получение ими иностранных кредитов под гарантии бюджетных средств субъектов (дотируемые субъекты обязаны согласовать величину кредита с Правительством РФ). А также формирование и реализация региональных и межрегиональных программ, информационное обеспечение, регулирование приграничной торговли (ст. 7). Предусмотрена процедура разрешения разногласий между органами Федерации и её субъектов (ст. 12, п. 6), причем Президент вправе приостановить действие актов субъектов Федерации до решения вопроса судом (ст. 12, п. 7).[63]