Таким
образом, единственным эффективным
средством против злоупотребления
властью бюрократией Алэн считает
создание эффективной системы контроля
со стороны избирателей, парламента, министров.
Среди
бихевиоральной концепции административно-государственного
управления следует отметить работу Мишеля
Крозье "Феномен бюрократии: исследование
бюрократических тенденций в современных
системах организации и их связи с социальной
культурной системой во Франции". М.
Крозье рассматривает закономерности
функционирования организации как проекции
психологических закономерностей. Структуру
организации он интерпретирует как сеть
межличностных отношений, а функциональные
зависимости между ее членами - как нечто
производное от системы их взаимной психологической
настроенности.
Стремление
служащих к обеспечению безопасности
представляется М. Крозье до такой степени
важным, что он усматривает в нем один
из основных элементов бюрократической
системы. По его мнению, люди вообще тяготеют
к бюрократическим организациям, поскольку
именно здесь они находят весьма благоприятное
сочетание независимости и безопасности.
Нормы и правила обеспечивают людям защиту,
и бюрократическая система в целом может
рассматриваться как защитная структура,
которая необходима индивиду вследствие
его уязвимости перед социальными проблемами.
Помимо
стремления к безопасности М. Крозье
называет еще ряд мотивов, обусловливающих
поведение служащих в системе управления.
По его мнению, каждый чиновник стремится
расширить круг своих полномочий, не превышая
определенный уровень интенсивности труда.
Эмпирические исследования, проведенные
М. Крозье, показали, что на первом месте
у государственных служащих не увеличение
окладов и премии, а стремление уменьшить
нагрузку за счет увеличения численности
персонала. Еще одним важным мотивом для
служащих выступает желание трудиться
в хороших условиях (помещение, оборудование)
и потребность в благоприятном психологическом
климате на работе64. М. Крозье считает
принципиально важным учет всех перечисленных
выше мотиваций, поскольку именно они
побуждают служащих к действию, а значит,
приводят в движение всю систему административно-государственного
управления.
Анализ
французской школы государственного
администрирования был бы неполным
без упоминания книги бывшего
президента Франции Жискара д'Эстена
"Французская демократия". Он предлагает
собственную концепцию "социального
государства", подчеркивая, что современное
общество "должно обеспечивать всем
своим членам конкретную возможность
достичь минимального достатка, своего
рода социального достатка"65. Делая
ставку на индивидуализм, частную инициативу,
неприкосновенность частной собственности
и плюрализм в политической жизни, Жискар
д'Эстэн считает их основным залогом успеха
государственного и общественного развития.
В главе "Организация власти во французской
демократии" он излагает основные принципы
государственного управления: "Плюрализм
власти в государстве гарантирует свободу,
свобода не должна быть анархией, так же
как рассредоточение власти не должно
вести к бессилию власти. Прогресс демократии
не должен выливаться в беспорядок, а напротив,
в высшую форму равновесия: равновесие
порядка в условиях свободы и ответственности".
Оживление
политического реформаторства правящих
кругов Франции в последние десятилетия
отражают глубокое беспокойство французского
общества. Затяжной кризис политической
и государственной системы, имеющий
долговременные отрицательные последствия
для страны, политическая нестабильность
- таковы факторы, которые объясняют,
почему политические лидеры ищут новые
теоретические концепции.
Немецкая
школа. Особенностью теории административно-государственного
управления в Германии выступают фундаментальные
теоретические исследования философского
характера. Немецкий классический идеализм
дал свою спекулятивную интерпретацию
государственному и административно-государственному
управлению. Именно философия создала
институциональные рамки, в которых начали
свое развитие теория политики и теория
административно-государственного управления
в Германии. Известный политолог К. Ленк
пишет, что в силу прочности государственных
традиций в Германии до сих пор продолжает
существовать концепция, согласно которой
политическая наука - это государствоведение,
дополненное анализом динамики государственных
институтов. Он ссылается на работы В.
Вебера, Э. Форстхоффа68.
С
самого начала своего возникновения
в немецкой школе государственного
администрирования обозначился
дуализм философского осмысления проблем
административно-государственного управления
и социологии административно-государственной
деятельности. При этом философский и
социологический аспекты рассматривались
как модусы государственности. Большая
часть западногерманских политологов
в духе классических традиций видит в
государственном администрировании воплощение
"трансцендентального разума", "вечных"
ценностей и сферу реализации свободы.
Это в наиболее яркой форме иллюстрируют
концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
По
мнению Куна, основой, на которой должен
строиться предмет теории административно-государственного
управления, и тем, из чего он черпает
свою экзистенцию, является человеческая
природа, в силу чего рассмотрение государственного
администрирования должно носить философский
характер: "Государство живет человеком:
человек основывает, формирует, руководит
им и одновременно живет в нем, постигая
его как свою судьбу"69.
Философско-антропологический
подход к государственному администрированию
свойствен также А. Гелену. По его
мнению, административно-государственное
управление и право являются "фундаментальными
антропологическими институтами". Стремление
к стабильности внутреннего и внешнего
мира, пронизывающее, по мнению Гелена,
все человеческое бытие, становится основой
административно-государственного управления.
Административные институты сложились
в процессе человеческого общежития "путем
стабилизации порядка и правил". Они
являются не отражением экономической
и социально-политической структуры общества,
а "некоей системой, рационально-организованно
закрепляющей исторически сложившиеся
отношения между людьми". В концепции
А. Гелена современные структуры административно-государственного
управления предстают как социально индифферентные,
как некий "нейтральный" административный
аппарат, используемый теми или иными
политическими силами в качестве "руководящего
штаба новой системы для принуждения своих
противников". Аналогичную мысль выдвигает
Ф. Ионас, подчеркивая, что административные
институты "как таковые не представляют
чьих-то особых интересов и не нуждаются
для своего оправдания в каком-либо мировоззрении,
а являются принципом эмансипации".
Таким
образом, административно-государственное
управление у Гелена и Ионаса превращается
в самодовлеющую силу, "с особыми закономерностями
развития его институционалъности".
И хотя Гелен отмечает в своей концепции
факт использования административно-государственного
управления в качестве инструмента для
достижения целей политическими силами,
все равно в целом оно в его версии носит
универсальный характер. Особое внимание
он обращает на то, что порядок государственного
администрирования "снимает" напряжение,
возникающее в самом человеке: "Мы являемся
свидетелями того, что административно-государственные
учреждения общества, законы, а также существующие
формы их взаимодействия, наличествующие
в качестве социально-политических структур,
являются внешними опорами человека".
Именно институты "освобождают человека
от мучительного поиска достойного поведения,
поскольку они предстают перед ним уже
сформировавшимися и заранее определенными".
Такая
трактовка административно-государственного
управления таит в себе угрозу манипулирования
сознанием и поведением людей. Гелен
вполне осознает присутствие этой опасности:
"Современный человек становится полностью
управляемым", - подчеркивает он. Однако
Гелен полагает, что эта управляемость
не носит характера репрессивной манипулятивности.
Интересно, что угрозу "новой" очень
глубокой несвободы Гелен видит не со
стороны административно-государственных
институтов, а со стороны "хаотической
субъективности", возникающей за счет
ослабления институтов. По существу, позиция
Гелена сводится к требованию "сильного"
государственного администрирования,
выдвигаемого консервативными академическими
и политическими кругами Германии.
Идеи
"нового Левиафана" развиваются
политологами Германии не только в
философско-антропологическом, но и
в социологическом аспектах. Наиболее
типичной для социологического подхода
к административно-государственному управлению
является концепция В. Вебера. Он полагает,
что системе административно-государственного
управления необходимо придать больший
авторитет, но при этом не следует расширять
функции бюрократического аппарата. В.
Вебер пишет: "Количественное увеличение
государственного аппарата и расширение
его социальных функций может сослужить
плохую службу. Требовать механического
роста государства - значит еще больше
ухудшать положение".
Элитарный
характер административно-государственного
управления в странах Западной Европы
В. Вебер считает выражением "сущности
современной массовой демократии".
По его мнению, на тех, кто правит,
возложена задача создания административной
элиты, которая должна быть легитимирована
народом, общественным мнением. Однако
именно в этом и заключается, основная
сложность: "демократической легитимации"
преграждает дорогу "антидемократическая
сущность бюрократии"75.
Следует
особо остановиться на концепции
административно-государственного управления
Людвига Эрхарда, который был вначале
министром экономики, а затем вице-канцлером
и канцлером Германии. Этот крупный ученый
и политический деятель последовательно
сочетал научно-исследовательскую работу
в ведущих научных центрах с организацией
государственной службы в стране. Концепция
Эрхарда связана с повышением социальной
роли государственного администрирования.
Он стремился преодолеть консервативную
социальную структуру посредством крупных
мер по рассеиванию собственности и демократизации
капитала, по смягчению экономических
кризисов и классовых противоречий. Все
это предусматривало усиление мер по государственному
регулированию экономики. Государственным
законом был образован Совет экспертов
по оценке общего экономического развития
Германии. В соответствии с законом Совет
экспертов, куда входили крупные ученые,
должен был готовить необходимые исходные
положения для принятия правительством
политических решений.
Эрхард
сделал акцент на приведении в порядок
государственного бюджета посредством
систематического снижения, сокращения
расходов, смягчения налогового бремени,
запрещений набора новых служащих и повышения
окладов, сведения до минимума служебных
поездок. Так возникла концепция сформированного
общества, провозглашавшая подчинение
всех групп населения общему благу, усиление
роли правительства, примирение всех классов
с существующим социальным строем, утверждение
"плюралистического общества союзов",
построенного на добровольных совместных
действиях всех социальных групп общества.
Новая концепция закрепляла определяющую
роль административно-государственного
управления в развитии общества. Государство
и его институты провозглашались стражем
общего блага. В таком государстве все
должности на государственной службе
должны занимать специалисты по общим
интересам, которые определяют политику
страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность
новой техники государственного управления.
Оценивая
концепции Л. Эрхарда, профессор К.И.
Варламов справедливо подчеркивает, что
социально-институциональный подход к
государству открывает новые плодотворные
возможности для понимания смысла, функции
и структуры государственной службы. С
этим трудно не согласиться. Государственные
чиновники должны хорошо знать интересы
всех социальных групп. Сам принцип подбора
на государственную службу специалистов
профессионалов должен прежде всего основываться
на понимании социальных интересов государственными
чиновниками. Собственно в этом и заключается
основа подхода к государству как социальному,
а не правовому институту.
Монистический
подход к административно-государственному
управлению предлагают сторонники структурно-функционального
подхода в Германии. Наиболее последовательно
эта точка зрения нашла свое выражение
в работах Н. Лумана. Он критикует
ведущего "функционалиста" Запада
Т. Парсонса за то, что в его системной
теории понятие структуры подчинено понятию
функции. Иными словами, любая, пусть самая
нелепая, структура государственного
администрирования в сущности выполняет
у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана,
позиция Парсонса несмотря на кажущуюся
рациональность в высшей степени спекулятивна.
Всякое действие, по Парсонсу, должно рассматриваться
как выполнение какой-либо гипотетической,
непознанной функции. Эта позиция фактически
делает невозможной какую-либо морально-политическую
оценку структуры административно-государственного
управления. Преимущество своей структурно-функциональной
теории Луман видит в том, что он предлагает
постоянно исследовать конкретные функции
управленческих структур, а саму структуру
административно-государственного управления
при этом не рассматривает в качестве
чего-либо всеобъемлющего и законченного.
Анализ функции государственного администрирования
Луман предлагает осуществлять с помощью
специфического упрощения реальности.
По его мнению, только на определенном
уровне абстракции становится возможным
"функционально" анализировать и
сравнивать все управленческие структуры
и процессы.
Интересный
подход к государственному администрированию
в рамках своей теории социального
развития предлагает ведущий политолог
Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную
действительность в развитых странах
Западной Европы, Дарендорф утверждает,
что распределение власти в современном
обществе стало достаточно аморфным. Сегодня
равновесие конкурирующих групп интересов
заменило политическое насилие, осуществляемое
в недалеком прошлом каким-либо господствующим
классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа,
является одной из наиболее влиятельных
групп интересов. Будучи "последним"
и действительным носителем власти во
всех организациях общества, включая государство,
бюрократия не имеет какой-либо социальной
программы. Цели, во имя которых бюрократия
отправляет свою власть, не являются ее
целями и не рождаются в недрах ее иерархии.
Бюрократия не может оказывать влияние
на принятие и осуществление политических
решений, она может им сопротивляться,
но не может принимать их самостоятельно.
Однако в современном государстве никто
не в состоянии править, минуя бюрократию,
и тем более против ее воли. Одновременно
с этим бюрократия не может править, не
имея "мозгового треста". В качестве
господствующего класса она является
"резервной армией власти" или "армией
без командующего". По мнению Дарендорфа,
когда отсутствуют группы, способные осуществлять
политическое господство, а вместо них
доминирует безликая бюрократия, для существующей
политической системы возникает чрезвычайно
большая опасность утраты легитимности.
Появляется реальная возможность для
групп радикальных реформаторов захватить
политическую власть. Нередко такая группа
и в теории и на практике тоталитарна.