Государственное и муниципальное управление

      Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения  к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - "постбихевиорализму", "модернизму" и "структурному функционализму".

      По  мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.

      М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за "применимость" и "действие", считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе15.

      Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге "Политическая система". Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию "эмпирического консерватизма" традиционного бихевиорализма: не следует "привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте".

      Д. Истон призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний". "Знать - значит нести ответственность за действие, а действовать - значит участвовать в изменении общества. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе по поводу идеалов".

      В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение  в требовании расширить ответственность "интеллектуалов" - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы  охранять существующие ценности цивилизации  и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

      На  первый взгляд может показаться, что  исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят теорию административно-государственного управления за рамки тех установок, в которых она с момента своего возникновения пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддерживают бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследования проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.

      Несколько другой подход к изучению административно-государственной  деятельности предлагают представители  модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

      Один  из видных представителей модернизма Д. Сингер пишет: "Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления... необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду структуру, культуру и отношения"17. Модернисты называют свой метод "подлинно научным", "сциентистским". Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.

      Модернисты  широко используют теоретические и  эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы  математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные  виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.

      Однако  основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что  она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она  чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный  анализ государственного администрирования.

      С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени  способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.

      По  Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

      Распределению в управленческом процессе подлежат "средства", "персонал" и "награды". Средства - это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них - деньги и власть. Это свидетельствует о том, что  распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования  просто материальными.

      Распределение персонала - процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих  людям переходить от одной позиции  к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных  служащих. Образование выступает  лишь первой фазой при распределении  персонала в процессе управления.

      Существует  несколько принципов, по которым  может осуществляться распределение  персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания - социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

      Третьим видом распределения в системе  административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения - символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж "распределяется"19.

      Отношение "наград" к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором - насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

      Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал  три универсальных постулата  функционального подхода:

      • функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);

      • универсального функционализма (функциональность - полезность);

      • функциональной необходимости.

      В начале 70-х годов, когда кризисные  события предшествующего десятилетия  поставили под сомнение идею о  равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь  достигнутое состояние относительной  стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение  к функциональному подходу.

      Сегодня термин "функционализм" в американской школе государственного администрирования  не указывает на нечто четко определенное: некий набор понятий, метод, модель или идеологию. Скорее он указывает  на традицию.

      В последние десятилетия в США  большой интерес вызывает концепция  организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению  квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции "организационного развития". Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.

      Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой  организации должны быть присущи  следующие черты:

      • она должна приспосабливаться к  новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;

      • члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю  систему административно-государственного управления;

      • в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого  уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что  государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;

      • развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных  служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.

      Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего  прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам  в структуре и методах самой  системы управления. Инструментом в  достижении этой цели служат изменения  в поведении профессиональных государственных  служащих, сознательно вводимые путем  целенаправленного воздействия  на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты  по организационному развитию связывают  также с обучением государственных  служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.

      Ангнийская школа. Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.

      Научные исследования до начала 30-х годов  сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный  подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными  в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.