Государственное и муниципальное управление

      1. Закономерности. Объектом исследования  должны быть не столько сами  институты и формальные моменты  государственного управления, сколько  действия людей, направленные  на достижение оптимального управления. В поведении людей в управленческом  процессе можно выявить элементы  повторяемости, поддающиеся обобщению  и систематизации в рамках  теории поведения, что имеет  объяснительную и прогностическую  ценность.

      2. Верификация. Достоверность обобщений  такого рода, в принципе, может  быть проведена путем наблюдения  за соответствующим поведением.

      3. Методика. Способы получения и  интерпретации данных не могут  приниматься на веру, а должны  использоваться в качестве гипотетических - их следует критически изучать,  уточнять и отбирать, чтобы в  итоге прийти к строгим методам  наблюдения, фиксирования и анализа. 

      4. Количественные методы. Использование  количественных методов не должно  быть самоцелью: их следует  применять лишь там, где это  может дать практический эффект.

      5. Ценности. Моральная оценка и  эмпирическое объяснение связаны  с двумя различными типами  суждений, которые в интересах  науки должны аналитически разделяться.  Однако исследователь поведения  в управленческом процессе вправе  высказывать суждения обоего  рода вместе или порознь при  условии, что он не принимает  одно за другое.

      6. Систематичность. Исследования должны  быть систематичными, т.е. теоретическое  и эмпирическое следует рассматривать  как взаимосвязанные части конкретного  и упорядоченного знания.

      7. Чистая наука. Понимание и объяснение  поведения в управленческом процессе  логически предшествует выработке  рекомендации для решения актуальных  проблем административно-государственного  управления.

      8. Интеграция. Поскольку государственное  администрирование связано с  различными сторонами человеческой  деятельности, недопустимо игнорировать  в исследованиях выводы других  общественных наук. Признание этой  взаимозависимости должно способствовать  интеграции теории административно-государственного  управления с философией, социологией,  психологией, политологией10.

      Наиболее  интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

      Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

      • средний служащий в силу своей  природы не любит работать и при  возможности стремится избежать труда;

      • вследствие прирожденной неприязни  к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для  достижения целей организации;

      • средний служащий предпочитает, чтобы  им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную  безопасность.

      Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

      • затраты физических и умственных усилий в процессе труда также  естественны, как в играх или  на отдыхе;

      • внешний контроль и угроза наказания  не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

      • усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны  ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

      • средний служащий при соответствующей  подготовке и условиях не только принимает  на себя ответственность, но и стремится  к ней;

      • способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации  свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

      • интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью  в системе управления.

      Ниже  приведены основные различия теорий X и Y Д. Макгрегора.

      Теория  Х 

      Теория Y

      1. Статистическая стратегия управления 

      1. Динамическая стратегия управления 

      2. Дальнейшее совершенствование способностей  чиновника невозможно 

      2. Дальнейшее совершенствование способностей  чиновника возможно 

      3. Единоличный полный контроль 

      3. Признается наличие у чиновника  потребности в селективной адаптации 

      4. Активность чиновника ограничена  в силу самой природы человека 

      4. Активность чиновника в организации  ограничена способностью управляющих  к руководству 

      5. Неэффективная работа организации  обусловлена природой людей, которыми  необходимо руководить 

      5. Неэффективная работа организации  обусловлена плохим управлением 

      Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.

      Применение  теории Y для мотивации управляющих - это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. В то же время применение теории Y к рядовым служащим не только увеличивает  их роль в управлении, но изменяет содержание их роли, поскольку они, традиционно  не имевшие права принимать решения, получают такие права, а ответственность  их не возрастает.

      Однако  привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория Y неверна, а потому, что  ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам (например, выбор местоположения стоянки автомобилей или буфета), либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Д. Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно - теорию Y.

      Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

      Все факторы, сказывающиеся на мотивах  трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.

      В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс  труда; степень ответственности; служебный  рост; профессиональны рост13. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф. Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.

      Факторы, препятствующие удовлетворенности  служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф. Герцберг выделил восемь таких мотиваций:

      • гарантии сохранения работы;

      • социальный статус;

      • трудовая политика в организации;

      • условия труда;

      • отношение непосредственного начальника;

      • личные склонности;

      • межличностные отношения;

      • заработная плата.

      Ф. Герцберг предупреждал, что на факторы недовольства служащего трудовым окружением следует обращать серьезное внимание. Когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом.

      Проанализированные  нами концепции свидетельствуют  о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений  индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию  представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.

      Однако  постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный  эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются  совершенно непригодными по отношению  к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в  обществе определяется не психологическим  миром отдельных личностей, а  наоборот, сами общественные отношения  являются определяющими по отношению  к социально-психологической структуре  личности.

      Сторонники  бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

      Накопившийся  громадный эмпирический материал подвергался  обработке по произвольно сконструированным  принципам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое использование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшенный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых группах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в целом такие измерения оказались явно недостаточными.