Государственное и муниципальное управление

      Начиная с 30-х годов в английской школе  административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции - социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно22.

      Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм  отказывался от изучения связей между политическим поведением и "человеческой натурой", определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном управлении23. Эти и многие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе "public administration" вплоть до 50-х годов XIX века. Экономический подход в эти годы был на "втором плане" до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов экономического анализа.

      Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственного управления является "повиновение и насилие", поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе24. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам25.

      У. Риз выделяет три основных значения термина "государство" в англосаксонской  политологической традиции: "политически  организованное и территориально ограниченное общество", "политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество", "правительство как  учреждение". Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается  в наши дни26.

      В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью.

      Ответственность членов правительства перед парламентом  выражается в ответственности каждого  министра за деятельность правительства  в целом и его ответственности  за руководимую им государственную  службу. Однако эффективность парламентского контроля за деятельностью правительства постоянно снижается: у "заднескамеечников" нет ни времени, ни достаточных знаний, чтобы вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочитают проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в значительной степени в тайне.

      Э. Берч весьма настороженно относится к тому, что характер принятия государственных решений модифицировался в результате реформ 1966-1975 гг. и допускает определенную степень взаимопроникновения между миром государственной политики, ее официальными представителями и университетами, предпринимателями и работающими по найму. Среди факторов, влияющих на принятие государственных решений, он отмечает позицию премьер-министра, "первого среди равных" в кабинете, деятельность членов кабинета, давление профсоюзов и организации промышленников, рядовых членов парламента и средств массовой информации, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Известно, что в последние десятилетия ряд важных решений (например о вступления в ЕЭС) были приняты без предварительного обсуждения в ходе парламентских выборов, и инициативы их выдвижения принадлежит целиком правительству, стоящему у власти.

      Э. Берч указал также на изменение понятия "первичной ответственности правительства" в современной Великобритании. В начале столетия под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, которая воплощает единство и преемственность национальной жизни. Сегодня под ней понимают ответственность правительства перед народом.

      В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления  центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство  английских политологов ищут причину  их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие  консенсуса как демократической  процедуры.

      По  мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уровня политической культуры и активности. Выборные лица и государственные чиновники единодушны во мнении, что существующие государственные институты "чувствительны" к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой последних, и что их сохранение важнее любых разногласий между политическими силами.

      Политически пассивные лица, напротив, не видят  демократичности государственных  институтов и не считают, что они  пользуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет  согласие относительно ценности наиболее общих демократических норм в  государстве, но степень консенсуса резко снижается, когда речь заходит  об их реальном применении.

      Однако  наличие прямой зависимости между  степенью консенсуса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем  политической культуры и активности вызывают сомнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета "продемократические симпатии" были гораздо слабее, чем у партийных функционеров.

      Интересные  размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в  государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с понятием харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реализация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь "наверх" в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры. Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий незаурядными личными качествами (Черчилль).

      Экономическое направление в английской школе  административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию "экономического типа" государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А36.

      Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые  аспекты процесса осуществления  властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным  характером мотивов, угроз, обещаний и  субъективностью их восприятия37.

      Видный  английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50-60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от "бессознательной солидарности целевого объединения" в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал "гражданской ассоциации" осуществлен в большей степени, в других - в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления.

      М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует - ценность человека определяется его вкладом в "общее дело", что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого - подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.

      Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью  целей. Это не значит, что они действуют  бесцельно: просто государственное  управление не ставит своей задачей  поощрять какой-либо вид целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых  гражданами норм поведения гарантирует  сохранность их прав и свобод. Таким  образом, подчеркивает М. Оукшотт, "управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью"39. Однако этот "идеальный" тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде - европейские народы только движутся в данном направлении.

      В последнее время в английской школе "public administration" появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система "мягкого мышления". Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система "мягкого мышления" появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система "жесткого мышления" исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система "мягкого мышления" перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

      По  мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

      Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования будущего состояния своей организации.