Государственное и муниципальное управление

      2. Сущность государственного управления.

      Публичная власть в государственном  и муниципальном  управлении. Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако не всегда для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.

      Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о  которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных  причин государственная власть возникает  в обществе страны, муниципальная  — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей  жизни. Эти две разновидности  публичной власти обладают многими  общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для  данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и  применять принуждение. Обе они  обладают особым аппаратом — коллективом  людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) — государственным  и муниципальным.

      Вместе  с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся  в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени  сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную  сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.

      Различия  государственной и муниципальной  публичной власти находят свое продолжение  в различиях государственного и  муниципального управления.

      Публичное управление. Публичная власть —  явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.

      Публичное управление — это воздействие  субъекта, обладающего публичной  властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими. 

      3. Ведущие школы  и направления  в теории государственного  управления.

      Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически  сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

      Американская  школа "public administration" имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж. Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях "может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах"1.

      Еще более категоричен Дж. Ганнелл. "Наивно или претенциозно рассчитывать, - пишет он, - что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики"2. Дж. Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

      Идеи  Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американский политолог Ю. Меен: "Наилучшая стратегия для политических наук, - подчеркивает он, - состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным"3.

      Несколько в другом аспекте рассматривает  проблему эмпиризма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение "научных критериев и научного знания" в сферу практической политики, государственного управления: "Дебаты еще остаются оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращается под влиянием господства знания"4. Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной.

      Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования  многие ее выдающиеся представители  были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву  считается одним из основоположников классического направления в  американской школе, вел большую  практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской  службы. Его фундаментальная теоретическая  работа "Введение в науку государственного управления" (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.

      В теоретическом плане Л. Уайт во многом опирался на работы Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся организацией управления в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).

      Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться  на изучение самих административно-государственных  институтов с целью оптимизации  их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры  государственного администрирования  как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное  администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных  функций. Главными функциями среди  них он считал планирование и организацию.

      Однако  классическая школа в административно-государственном  управлении недооценивала влияние  человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому  достижения социальной психологии и  социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность  классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или "школа  человеческих отношений") попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов  и групп. Наиболее известными учеными  этого направления в США в 20-50-е  годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как "обеспечение работы с помощью других лиц". Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону5.

      Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению6. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали "классики"), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

      В 50-е годы в США возникает новое  направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных  отношений, в основу нового подхода  положено стремление в большей степени  раскрыть возможности человека в  управленческом процессе, применял концепции  поведенческих наук к государственному администрированию.

      Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории "public administration" в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в "точную" науку. Первоначально формулировка критерия "точности" была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).

      Известный американский политолог Д. Истон указывает в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи - и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма "стимул - реакция" со временем уступила место другой - "стимул - организм - реакция", "что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма"7.

      Однако  в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина "бихевиорализм" и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова "бихевиоризм" связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что "в конечном счете будут найдены какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях"8.

      В русле поведенческого подхода разработано  немало единиц анализа, которые успешно  применяются в государственном  администрировании. Г. Саймон ввел понятие "решение" и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма "принятия решений" признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

      Д. Трумэн предложил концепцию "группы интересов", которая используется для аналитических целей в  государственном администрировании. Это группы "с общими ценностями и установками, которые выдвигают  свои требования через государственные  институты или, напротив, предъявляют  требования к последним"9. К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.

      Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.