Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

закона, разработанный  объединенной группой,  был  внесен  в  Государственную

Думу.

     Параллельно  с подготовкой указанного проекта,  рядом депутатов Комитета

под  руководством  заместителя  председателя  Комитета  И.В.  Муравьева   на

рассмотрение  Государственной  Думы  был   внесен   проект   с   аналогичным

названием. На завершающем  этапе подготовки законопроектов появился еще  один

проект группы депутатов (координатор А.А.  Долгополов),  но  самостоятельной

роли он не сыграл.

     15  марта  1995  г.  все  три   проекта  стали  предметом   рассмотрения

Государственной Думой, которая поддержала  в  первом  чтении  проект  группы

депутатов под  руководством И.В. Муравьева.

     Выиграв  политическое противостояние с  президентским проектом, депутаты

прекрасно  понимали  все  сложности,   которые   ожидают   их   проект   при

рассмотрении  Советом  Федерации   и   подписании   Президентом   Российской

Федерации, поэтому  от жесткого противостояния сочли  целесообразным  перейти

к максимально  возможному объединению достоинств  обоих  проектов.  Комитетом

Государственной Думы  по  вопросам  местного  самоуправления  (а  дальнейшая

работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно  в  самом  Комитете)

были рассмотрены  целые  тома  предложений  и  поправок  к  проекту  закона,

поступавшие  как  от   Президента   Российской   Федерации,   Правительства,

федеральных  министерств  и  ведомств,  депутатов   Федерального   Собрания,

органов государственной  власти субъектов  Федерации,  так  и  от  органов  и

должностных лиц  местного самоуправления, общественных  организаций,  научных

институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего  при  подготовке

проекта к второму  и третьему чтению  было  учтено  более  2400  замечаний  и

предложений,  в  том   числе   около   1000   поправок   от   87   субъектов

законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст  закона,  принятый

Государственной  Думой,  можно  с  полным  основанием  считать   результатом

первого опыта  реальной  совместной  законодательной  работы  Государственной

Думы и субъектов  Российской Федерации.

     Перед  окончательным рассмотрением законопроекта  в Государственную Думу

поступили  обращения  законодательных  органов  Владимирской,   Вологодской,

Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской,  Свердловской,  Тверской,

Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации  о  необходимости

скорейшего принятия  федерального  закона  по  вопросам  установления  общих

принципов организации  местного самоуправления.

     Государственная  Дума трижды (!) с поразительным  единодушием  принимала

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления  в

Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет  Федерации, в июле  -  в

редакции  согласительной  комиссии  с  Советом  Федерации,  в  августе,   на

внеочередном заседании -  преодолев  квалифицированным  большинством  "вето"

Совета Федерации. Совет  Федерации  дважды  отклонил  закон:  сначала  -  по

несогласию с  отдельными положениями, с созданием  согласительной комиссии;  а

после  успешной  работы  собственной  согласительной  комиссии,  единогласно

одобрившей согласованный  вариант закона, -  отклонил  полностью.  Однако  28

августа 1995 г. Президент  подписал закон, направленный  ему  Государственной

Думой после преодоления "вето" Совета Федерации.

     Столь  длительный путь от проекта  до Закона объясняется  очень   жестким

противостоянием сторонников и  противников  местного  самоуправления  как  в

субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации,  Администрации

Президента.

     С  1  сентября  1995г.  (дата  опубликования   в  "Российской  газете")

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления  в

Российской Федерации" вступил в действие.

       Основная   задача,   решаемая   данным   законом,   -    обеспечение

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ  (главное  для  закона  слово!)  местного  самоуправления,

гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это  достигается через:

     право  на самостоятельность населения  в формировании  органов  местного

самоуправления  для решения своих  повседневных  проблем  (вопросов  местного

значения) и самостоятельность  этих  органов  от  государственной  структуры

управления  (системы  органов  государственной  власти),  реализующей,   как

правило, интересы государства "вообще"  -  то  есть  ориентирование  органов

местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

     способность  органов местного самоуправления  решать проблемы избравшего

их населения (законодательное  наделение необходимой для  этого  неотъемлемой

компетенцией и  соответствующими правовыми гарантиями);

     возможность  населения и его органов   местного  самоуправления  реально

решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-

экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

     Таким  образом, Федеральный закон  "  Об  общих  принципах  организации

местного самоуправления в  Российской  Федерации"  -  это  не  только  и  не

столько закон  о самостоятельности  местной  власти  (хотя  это,  безусловно,

важнейшее  условие),  это  закон   о   реальных   механизмах   осуществления

народовластия в  России. Он устанавливает порядок  реализации прав граждан  на

местное самоуправление, предоставляет населению  широкую  свободу  в  выборе

форм   его   осуществления,   определения   структуры    органов    местного

самоуправления. В  законе  четко  разграничены  полномочия  органов  местного

самоуправления  и органов государственной власти и  установлены  обязательные

прямые выборы населением органов местного самоуправления.

     Из  текста закона следуют три  направления реализации его положений:

1. создание законодательной  и нормативной базы местного  самоуправления;

2. создание организационных  структур местного самоуправления;

3. проведение разграничения  полномочий, финансов  и  собственности  (включая

   землю)  между  органами  государственной   власти  и   органами   местного

   самоуправления.

     Эти  направления должны реализовываться  (в рамках их компетенции):

     на  федеральном уровне -  органами  государственной  власти  Российской

Федерации;

      на  уровне  субъекта  Федерации  -  органами  государственной   власти

соответствующего  субъекта Федерации;

      на  уровне  местного  самоуправления   -   населением   муниципальных

образований и  созданными им органами местного самоуправления

     Но  прописать все в деталях Федеральный  закон не может, да и не  должен,

так как Конституция  Российской Федерации предусматривает,  что  установление

общих   принципов   организации   местного    самоуправления,    развивающих

конституционные положения о местном самоуправлении, относится к  совместному

ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд  наиболее  крупных  "блоков"

вопросов должны быть разрешены в федеральном  законодательстве -  это  прежде

всего вопросы,  которые  трудно  решаются  на  уровне  области,  республики:

собственность,  земля,  финансы,  урегулирование  конфликтов  между  местным

самоуправлением  и  органами  государственной  власти  субъекта   Российской

Федерации (первый шаг  в  этом  направлении  сделан  законодателем  в  новом

Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских  отношений  наряду  с

Российской Федерацией  и  субъектами  Федерации  выступают  и  муниципальные

образования).

      Основная  же  масса  организационных   вопросов  должна   определяться

законодательством  субъектов   Российской   Федерации   и   уставами   самих

муниципальных   образований,   так   как    при    осуществлении    местного

самоуправления  особенно  велика  роль  местных  условий   и   традиций.   В

организации местного самоуправления  в  субъектах  Российской  Федерации  не

должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в  том,  чтобы  при

необходимом  многообразии  и  учете  местных  традиций  в   законодательстве

субъектов  Российской  Федерации  не  допустить   прямого   или   косвенного

ограничения  прав  населения  на  самостоятельное   осуществление   местного

самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации. 
 

                          §2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ

    К

 началу 1997 года  реформа местной власти постепенно  приблизилась ко  второму

своему этапу: Федеральный  закон "Об  общих  принципах  организации  местного

самоуправления  в  Российской  Федерации"  не  только  должен  получить  свое

развитие в соответствующем  законодательстве регионов, но и  быть  принят  "к

исполнению" единой системой государственных органов  исполнительной власти  в

Российской  Федерации,  которую  согласно  части  2  статьи  77  Конституции

Российской Федерации  образуют федеральные  органы  исполнительной  власти  и

органы исполнительной власти субъектов Федерации.

     Понятно,  что реализация федерального  закона впрямую зависит  от  того,

как будет задействована  государством эта система,  от  отношения  к  реформе

конкретных государственных  чиновников (министров,  губернаторов,  прокуроров

и  т.п.),  от  их  заинтересованности  в  результатах   реформы.   Поскольку

государство   приняло   на   себя    обязанность    гарантировать    местное

самоуправление  граждан, закрепив это обязательство  в статье  12  Конституции

Российской Федерации, структуры и должностные  лица  государственной  власти

просто  не  имеют  права  руководствоваться  категориями  типа:  "народ   не

дозрел", "общество не готово", "преждевременно".

     Так  должно быть в  нормально   организованном  государстве.  Не  так  в