Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

кадетами -  о  выборах  земских  гласных,  а  министерством  внутренних  дел

подготовлялся к  внесению в Думу также  проект  общей  земской  реформы.  Все

проекты сходились  в  одном  -  необходимости  учреждения  первичной  земской

единицы (у  правительства  -  поселок,  волость,  у  кадетов  -  "участковое

земство")  в  целях  включения  в  самоуправление  основного  числа  граждан

Российской Империи.

     После  роспуска второй Государственной  Думы правительство переработало,

значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном  управлении  и  в

конце 1908 г.  внесло  их  в  третью  Государственную  Думу.  На  обсуждение

проекта волостного управления ушло в комиссиях и  в Думе целых три года;  что

же касается проекта  поселкового управления, то он так  и застрял в  комиссии,

не поступив  на  обсуждение  Думы.  Принятый  Думой  с  большими  спорами  и

волокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект  о

введении  Городового  Положения  в  Царстве  Польском,   перешел   затем   в

Государственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914  года,  когда

на первый план вышли совсем другие, военные проблемы ...

     Последняя  в дореволюционное время попытка  повысить роль самоуправления

в государстве, реформировать  систему земского и  городского  самоуправления,

расширив прав их учреждений, была предпринята Временным  Правительством.

     3 марта  1917 г. Временное Правительство   приняло  Декларацию,  где   во

главу предстоящих  преобразований ставилась реформа  местного  самоуправления

на основе всеобщего  избирательного права. Было созвано  Особое  совещание  по

реформе  местного  самоуправления  при  министерстве  внутренних   дел   под

председательством С.М.Леонтьева. Начав  работу  26  марта,  совещание  за  6

месяцев  выработало  основной  пакет  документов,  большинство  из   которых

получили  утверждение  Временного  Правительства.  Вот  перечень   важнейших

документов, принятых за 6 месяцев (с 26 марта по 26 сентября 1917 г.).

     По  реформе городского и организации  поселкового самоуправления:

     1.Постановление  о выборе городских гласных  и об  участковых  городских

думах (утверждено 15 апреля).

     2.Наказ  о производстве городских выборов  (3 мая).

     3.Преобразование 41 поселения  в  городские,  с  введением  Городового

положения (30 мая).

     4.Городовое  Положение (9 июня).

     5.Введение  Городового Положения в  дворцовых   городах  (26  мая  и  14

июня); в городах  Туркестана и в Темире Уральской  области (14 июня).

     6.Положение  о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым

выборам и Наказ  о выборе поселковых гласных (11 августа).

     7.О  порядке выделения городов из  земств (сентябрь).

     По  реформе губернского и уездного, организации волостного земства:

     1.Постановление  о выборе уездных и губернских  гласных в  43  губерниях

Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение  о волостном  земстве  в

тех же губерниях(21 мая).

     2.Положение  о Всероссийском Земском Союзе  (7 июня) и Земское Положение

(9 июня).

     3.Наказ  о  производстве  выборов   волостных  гласных  в  43  губерниях

Европейской России (11 июня)  и  Наказ  о  производстве  выборов  уездных  и

губернских земских  гласных в тех же губерниях  Европейской России (17  июня). 

     4.Введение  земства в Архангельской губернии (17 июня),  в  Сибири  (26

августа), в Степном  крае (17 июня), в Туркестане (1  июля),  в  Эстляндской,

Лифляндской и  Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкой  степи

(1  июля)  и   в  Киргизской  орде  Астраханской  губернии  (5  августа),   в

инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля),  в  Измаильском  уезде

Бессарабской губернии (1 июля), в  области  Войска  Донского  (10  августа),

Виленской  и  Ковенской  губерниях  (26  июля),  в  Камчатской  области  (26

августа).

     5.Выборы  волостных земских гласных в  Виленской и  Ковенской   губерниях

(26 июля).

     6.Положение  о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).

     По  организационному и финансово-экономическому  обеспечению становления

местного самоуправления:

     1.Постановление  о союзах, товариществах и съездах   земств,  городов  и

поселков (23 июня).

     2.Положение  о милиции (17 апреля)  для   Петрограда,  Москвы,  Киева   и

Одессы (29 июня).

     3.Административные  суды и их штаты (30 мая).

     4.О  реформе воинских присутствий  (5 августа).

     5.О  гарантировании займов городов  и земств (8 августа).

     6.О  преобразовании кассы городского  и  земского  кредита  в   банк  (14

сентября) и Об улучшении  городских  и  земских  финансов  (21  сентября)  и

многие другие документы.

    Одновременно  были  разработаны  и  переданы  на  места  для  обсуждения

проекты нормативных  документов:

     1.О  мировых посредниках.

     2.О  составлении городами планов  и Об  образовании  в  крупных   городах

домовых комитетов.

      3.Об  основах  земской  реформы   и  переделе  губерний  и   уездов   в

Закавказском крае; О введении земства в Тверской и Кубанской  областях  и  О

земском самоуправлении для русских поселенцев Урянхайского края.

    Таким  образом, реформа охватила следующие  группы вопросов:

     1) Преобразование  на  демократических  началах   городских  выборов,  с

введением  Городового  Положения  (в  ряде   городов   впервые),   пересмотр

действовавшего  Городового  Положения,  с  устранением  опеки  и  подавления

самостоятельности городских самоуправлений; улучшение  городских  финансов  и

кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах  и

составление правил о планах городов.  Наконец,  более  крупные  города  были

выделены из земств и городам предоставлены самые  широкие  права  вступать  в

союзы с городами и земствами.

      2)  Создавалось  поселковое  самоуправление   (напоминавшее   прежнее

упрощенное городское  устройство).

     3) Преобразовывались  на широких демократических началах   губернские  и

уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство);  было

изменено  Земское  Положение,  с  устранением   административной   опеки   и

подавления самостоятельности  земства; улучшены земские финансы  и кредит  для

земств, земствам предоставлено было самое широкое  право  образовывать  союзы

и товарищества с  другими земствами и городами.  Наконец,  земство  вводилось

почти повсюду  в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

     4)  Было  издано  положение  о   преобразовании  полиции  в   земскую  и

городскую (выборную) милицию. Вводились  административные  суды,  призванные

охранять  законность,  готовилось  преобразование  губернского  и   уездного

управления.[16]

     Остановимся  на наиболее важных положениях  реформы.

      Выборы  в  волостное  земство   осуществлялись,   как   правило,   по

мажоритарной системе.  Число  гласных  определялось  по  29-50  на  волость.

Гласные  составляли  волостное  земское  собрание.  Председатель   избирался

гласными из своей  среды,  исполнительным  органом  была  волостная  земская

управа во главе  с председателем.

     Выборы  в уездное земство проводились  обязательно  по  пропорциональной

системе. Города составляли самостоятельный  избирательный  округ.  Города  с

населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали  гласных

в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам  к  уездному  земству.

Гласные губернии выбирались уездными собраниями или  городскими думами.

     В  состав земских собраний входили  только избранные гласные. От  участия

в них представителей государственных ведомств и  должностных  лиц  полностью

отказались. Председатель  избирался  гласными  из  своей  среды  на  1  год.

Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере  надобности. 

     Должностные  лица управ не утверждались. Выбирать  в управу  можно  было

любого гражданина, имеющего где-либо избирательное  право.  Срок  полномочий

управы составлял  три года. Не допускалось совмещения земских  должностей  ни

с какими другими  платными  должностями  по  государственной  и  общественной

службе.   Земские    служащие    перестали    утверждаться    в    должности

административным  аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

     Земство  получало новое место и значение  в общем строе государственного

управления, ему  передавалась вся полнота власти на местах. К новым  функциям

местного  самоуправления  были   отнесены:   оказание   юридической   помощи

населению, заведование  школьным делом в учебном отношении,  устройство  бирж

труда, меры по охране труда, заведование милицией.

     Уездный  и губернский комиссары осуществляли  надзор  за  деятельностью

губернских и  уездных земств, а также  волостного  земства.  Он  выражался  в

форме протестов, вносимых в административный отдел  окружного суда.  Протесты

допускались лишь в случае нарушения закона.

     Закон  22 сентября предусматривал пути  упорядочения  земских  финансов.

Устанавливалась надбавка в  пользу  земств  к  государственному  подоходному

налогу;   устанавливалось   обложение   сельских    построек,    разрешалось

устанавливать ряд  новых сборов.

     Закон  17 июня определил, что волостные  земства могут взимать не  более

30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского  и земского  кредита

была преобразована  в Государственный банк земского и городского кредита.

     15  июля  было  утверждено  Положение   о  поселковом  управлении.  Его

предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских,  рудничных,  дачных

и иных населенных местах, если там  имелись  достаточно  выраженные  местные

потребности в  благоустройстве.