Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

распоряжениями  Президента Российской Федерации.

     Указ  Президента Российской Федерации  от 3 апреля  1997  года  ?278  "О

первоочередных  мерах по реализации Послания Президента Российской  Федерации

Федеральному Собранию "Порядок во власти -

    порядок  в стране" в целях согласованного  проведения  реформы  местного

самоуправления  предусматривал необходимость создания на  федеральном  уровне

координационного  центра по делам местного самоуправления,  а  также  поручал

Правительству Российской Федерации  совместно  с  Администрацией  Президента

представить  Президенту   предложения   о   разработке   системы   правовых,

финансовых  и  организационных  мер,  направленных  на  реализацию   реформы

местного самоуправления.

     В  соответствии  с  Посланием   Президента  РФ  на  ближайшие   два  года

задачами  государственной  политики  в   области   местного   самоуправления

являются:

     завершение  формирования правовой базы,  обеспечивающей  становление   и

развитие местного

     самоуправления;

     создание  необходимых условий для формирования  финансово-экономической

основы местного

     самоуправления;

     продолжение  осуществления мер по  государственной   поддержке  местного

самоуправления.

     Учитывая  многоплановость этих  задач,  необходимы  следующие  меры  по

указанным направлениям реформы.

     Правовые  меры  должны  быть  направлены  прежде  всего  на  завершение

формирования  федерального  законодательства,  создающего  правовые   основы

финансово-хозяйственной  самостоятельности местного самоуправления.

     В  настоящее  время  эта   задача  может  быть  решена  путем  доработки

проектов  федеральных  законов  о  Налоговом  и   Бюджетном   кодексах,   "О

финансовых основах  местного самоуправления", "О государственных  минимальных

социальных стандартах",  законодательного  установления  порядка  расчета  и

компенсации местным  бюджетам  затрат  на  осуществление  органами  местного

самоуправления   отдельных   полномочий   органов   государственной   власти

Российской  Федерации,  дополнительных  расходов   и   утраченных   доходов,

возникающих   в   результате   решений,   принятых   федеральными   органами

государственной власти.

      Поскольку   обеспечение   финансово-хозяйственной   самостоятельности

местного самоуправления во многом зависит от органов государственной  власти

субъектов Российской Федерации, необходима активная  помощь  им  со  стороны

федеральных   органов   государственной   власти.   Учитывая   недостаточное

обеспечение  органов  местного   самоуправления   кадрами,   имеющими   опыт

серьезной нормотворческой  деятельности, эта помощь может  оказываться  путем

разработки  модельных   проектов   нормативных   правовых   актов   местного

самоуправления  по вопросам финансово-хозяйственной  деятельности.

      Финансовые  меры  должны   предусматривать   создание   условий   для

обеспечения экономической, и прежде  всего  -  финансовой  самостоятельности

муниципальной власти в целях  наиболее  полного  решения  вопросов  местного

значения. Под этим надо понимать не только создание правовых  условий  такой

самостоятельности,  о  чем  говорилось  выше,   но   и   создание   реальных

практических    механизмов     финансирования     государством     отдельных

государственных     полномочий,     осуществляемых     органами     местного

самоуправления, а  также  компенсации  увеличения  расходов  или  уменьшения

доходов органов  местного самоуправления  в  результате  реализации  решений,

принятых органами государственной власти.

     Кроме  того, помимо создания правовой  основы местных финансов и  прямого

финансирования  к  финансовым  мерам  необходимо  отнести  совершенствование

практики межбюджетных отношений между федеральным  и местными  бюджетами,  то

есть  практическую  реализацию  бюджетного  законодательства   по   вопросам

межбюджетных отношений.

      Имеет  смысл  проработать   также  вопрос  о  создании   условий   для

возможности  кредитования  муниципальных  образований  с  помощью  кредитно-

финансовых  учреждений,  к   примеру,   созданием   государственного   банка

муниципального  кредита. Такой опыт в дореволюционной  России  существовал  и

был  успешным  (Касса  земского  и  городского   кредита,   реорганизованная

Временным  Правительством  в  Государственный  Банк  земского  и  городского

кредита).

      Нельзя  обойти  такой  важнейший   источник   финансово-экономической

самостоятельности

    муниципальных  образований, каковым является  муниципальная собственность

на землю, гарантированная  Конституцией Российской  Федерации.  Необходимо  в

кратчайший срок разработать  и  соответствующим  образом  утвердить  порядок

отнесения земельных  участков к муниципальной собственности, для того,  чтобы

вывести  органы  местного  самоуправления  из  той  противоречивой  правовой

ситуации, в которой  они порой  оказываются,  пытаясь  реализовать  это  свое

конституционное право.

     В  организационной сфере выделяются  два круга проблем. Первый связан  с

созданием системы  взаимодействия федеральных органов  государственной  власти

с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие  крайне  необходимо

прежде  всего  самой  государственной   власти,   Правительству   Российской

Федерации в свете  начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой  и

социальной реформ, без активнейшего участия  в  проведении  которых  органов

местного  самоуправления,  муниципальных  деятелей  эта  сложнейшая   задача

обречена на провал.

      Второй  круг  проблем  -   совершенствование   организации   местного

самоуправления,  в  том  числе  методическое  обеспечение  органов  местного

самоуправления  по вопросам структурной организации  управления  муниципальным

хозяйством и  местными финансами, а также  подготовка  муниципальных  кадров.

Эта  задача  может  быть  решена  созданием  системы  непрерывного  обучения

муниципальных служащих. В связи с этим  предстоит  реализация  перспективной

Федеральной программы  государственной поддержки местного самоуправления.

     С  целью создания мощного координационного  центра  по  делам  местного

самоуправления  был принят Указ Президента Российской  Федерации  от  29  мая

1997  года  ?  531,  предусматривающий  образование   на  базе   Совета   при

Президенте  РФ   по   местному   самоуправлению   (являвшегося   номинальным

совещательным  органом)  Совета  по   местному   самоуправлению   Российской

Федерации. В целях  обеспечения  эффективной  деятельности  Совета  Президент

Российской   Федерации   лично   возглавил   работу   Совета   по   местному

самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о Совете и его  состав,  с

участием  ряда  руководителей  Государственной  Думы  и   Совета   Федерации

Федерального  Собрания,  Правительства  Российской  Федерации,   федеральных

министерств и  ведомств. Более половины состава  Совета, в соответствии с  его

Положением - выборные главы муниципальных образований.

     На  Совет возлагается разработка  государственной  политики  в   области

местного  самоуправления,  обеспечение  взаимодействия  федеральных  органов

власти, органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации  и

органов местного самоуправления по ее реализации, решение  других  важнейших

вопросов  развития  местного  самоуправления,   подготовка   соответствующих

предложений Президенту Российской Федерации.

     Для  осуществления  задач,  возложенных   Указом  Президента  Российской

Федерации, Совет  имеет право запрашивать и  получать в установленном  порядке

необходимые  материалы  от  федеральных  органов  власти,   органов   власти

субъектов   Российской   Федерации,   органов    местного    самоуправления,

предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также  заслушивать

на своих заседаниях информацию соответствующих должностных  лиц.

     Для  организации постоянной работы  Совет должен образовать комиссии  по

основным направлениям своей деятельности. Председатели  комиссий  избираются

Советом только  из  числа  его  членов,  являющихся  выборными  должностными

лицами местного самоуправления,  а  в  состав  комиссий  по  решению  Совета

наряду с членами  Совета могут входить и иные лица.

      Кроме  того,  Совет  и   образованные  им  комиссии  могут   создавать

постоянные  и  временные  рабочие  группы  для  предварительной   подготовки

вопросов, которые  предполагается рассмотреть на заседаниях Совета,  а  также

привлекать в  установленном порядке для осуществления  отдельных работ  ученых

и специалистов, в  том числе на договорной основе.

     Необходимо  подчеркнуть и еще один важный  момент:  члены  Совета  имеют

право принимать  участие в работе федеральных  органов исполнительной  власти,

органов исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации  и  органов

местного  самоуправления  при  рассмотрении  ими   вопросов,   связанных   с

возложенными на Совет задачами.  Это  позволит  обеспечить  широкое  участие

членов Совета в процессах  проведения  реформы  местного  самоуправления  не

только в рамках заседаний Совета  и  его  комиссий,  позволит  рассматривать

членов  Совета  как  энергичных  сподвижников   и   организаторов   процесса

становления местного самоуправления в Российской Федерации.

     Положение   о  Совете  определяет  механизмы   организации  его  работы.

Практика деятельности предыдущего Совета  подсказывала,  что  необходимо  не

только решение  организационных  вопросов,  но,  прежде  всего,  обеспечение

содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего,  координация

деятельности  структурных  подразделений  в  федеральных   органах   власти,