Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

его относительной  децентрализации была предпринята  в советский  период,  как

ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа  по

поиску форм децентрализации  управления, ведущаяся под  лозунгами  "борьбы  с

главкизмом"   и   "собирания   коммун".   Под   "борьбой    с    главкизмом"

подразумевалось  формирование  в  структуре   исполкомов   местных   Советов

специальных  отделов,  задачей  которых   была   организация   коммунального

хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК  им передавались  функции

главков ВСНХ и  частично

    отраслевых  наркоматов. "Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением

СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925 г.)  и  "Положение  о

местных  финансах"  (1926   г.),   сформировавших   достаточно   независимую

хозяйственно-организационную  власть на местах.

     Наиболее  фундаментальными работами в  области муниципального  хозяйства

в этот период были  труды  Л.  А.  Велихова  "Опыт  муниципальной  программы

"(1926 г.) и "Основы  городского хозяйства" (1928 г.), и   сегодня  вызывающие

живейший интерес  специалистов.

      В  апреле  1927  г.  ХV  партконференция   ВКП(б)  объявила  курс   на

централизацию власти и управления. С  1928  года  закрыты  "откоммунхозы"  и

ГУКХ, идут "чистки"  аппаратов  местных  Советов  и  центрального  аппарата,

научных кадров. Принимается  новый закон о финансах местных  Советов,  который

вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на  индустриализацию)

местных  хозяйств.  Муниципальная  наука  пропадает,  муниципальные   ученые

исчезают бесследно...

     Необходимо  все же  заметить,  что  идея  самоуправления  как  элемента

общенародного управления  государством  формально  была  положена  в  основу

социалистического государственного устройства. Конкретно  она  выражалась  в

создании на основе широкого представительства Советов  народных  депутатов  и

их исполнительных органов на всех уровнях  государственной  власти.  Вообще,

для первых месяцев  советской  власти  характерна  пестрота  организационных

форм в строительстве  местного советского аппарата. Но реальное управление  в

государстве осуществлялось не через формально  признанные  органы  советской

власти, а через  пронизывающую все государство  партийную структуру. Так,  уже

в пору  разработки  первой  Конституции  стали  создаваться  органы  местной

власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и  идеологические  функции  и

заменившие конституционные  органы во многих уездах и губерниях.

     Нельзя,  однако,  не  отметить,  что   Советами,  несмотря  на  всю   их

декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления,  так  как

объективная необходимость  оптимизации управления заставляла мириться с  этим

центральные органы.

     В  одной из многочисленных  монографий  советского  периода  (С.Л.Ронин

"Первая советская  Конституция", 1948 г.) отмечалось, что  свое  специфическое

проявление  это  обстоятельство  находило  в  образовании  различного   рода

самочинных  областных  (губернских,  а  иногда  даже  уездных  и  волостных)

административно-территориальных  объединений, носивших  громкое  наименование

"республик"  и возглавлявшихся собственными "совнаркомами".

     Некоторое  представление о пестроте,  многообразии  форм  строительства

Советов на местах может дать  нижеследующая  характеристика  этого  явления,

приведенная на страницах  одного из номеров "Известий ВЦИК" за март 1918г.

     "Губернская  власть, - указывалось в газете, -  организована  в  разных

губерниях по-разному. Некоторые губернии имеют "Советы народных  комиссаров"

- по образцу  центральной власти. В других  существуют  губернские  Советы...,

каждый уезд идет в свою  очередь  своим  путем".  "Естественно,  -  отмечала

газета далее, - что при такой постановке дела организации в своих  действиях

часто противоречат друг другу,  и  в  результате  получается  двоевластие  и

страшная путаница и неразбериха..."[22] 
 

                           §5. ДОЛГОЕ ВОЗВРАЩЕНИЕ

    Н

ачиная  с  провозглашенного  центральной   властью   процесса   перестройки,

демократизации  общества и в ходе  дальнейших  событий,  повлекших  за  собой

т.н. парад "суверенитетов", распад  СССР  и  смену  политического  режима  в

Российской   Федерации,   становление   и    развитие    системы    местного

самоуправления  входит  в  новую  фазу.  Конец  80-х  годов  характеризуется

целенаправленными попытками внедрения  элементов  самоуправления  сначала  в

трудовые    коллективы    (хозрасчет,     самофинансирование,     выборность

руководителей), а  затем в качестве эксперимента и  в  региональные  субъекты

хозяйствования.

     12 января 1990 г. Совет Министров СССР  и Совет Министров РСФСР приняли

совместные  постановления  "О  проведении  в  1990  году   экспериментальной

отработки   механизма   хозяйствования   на    основе    самоуправления    и

самофинансирования" в  Кемеровской,  Московской  областях  и  в  Москве.  10

февраля 1990 г. такое  же постановление было принято и  по Татарской  АССР.  В

марте того же года на внеочередном третьем Съезде  народных  депутатов  СССР

отмечалось, что  генеральной линией в  процессе  обновления  страны  является

"повышение роли  Советов народных  депутатов   как  фундамента  самоуправления

народа, как органов, осуществляющих его  полновластие  и  суверенную  волю."

Местным  Советам  в   перестроечных   процессах   отводилась   особая   роль

непосредственного решения  вопросов,  касающихся  качества  жизни  населения

соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных  Советов,

не в состоянии  организовать наиболее полное  удовлетворение  материальных  и

духовных  потребностей  людей  с   учетом   особенностей   развития   данной

территории.

     В  апреле 1990 г. принимается Закон  СССР  "Об  общих  началах   местного

самоуправления  и местного  хозяйства  в  СССР",  который,  несмотря  на  еще

"советское"  понимание его авторами самой  сути самоуправления, был  серьезным

шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и  материальная

основа  самоуправления  были  гарантированы  законодательно.  Это  позволило

начать на местах работу  по  становлению  системы  самоуправления  на  более

прочной основе. Местное  самоуправление  в  Законе  СССР  "Об  общих  началах

местного самоуправления..."  понималось  как  "самоорганизация  граждан  для

решения непосредственно  или  через  избираемые  ими  органы  всех  вопросов

местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в  Законе

выступают   местные   Советы,    органы    территориального    общественного

самоуправления,  а  также  непосредственные  формы  демократии   -   местные

референдумы, собрания, сходы граждан.

     Одним   из  основных  принципов  местного  самоуправления  определялось

сочетание  местных  и  государственных  интересов  в  деятельности  Советов.

Закрепление в  Законе требования осуществлять местное  самоуправление,  исходя

из  интересов  населения  и   особенностей   административно-территориальных

единиц, вело к  разграничению  функций  между  различными  уровнями  местных

Советов. Законом  предусматривалось, что  местные  Советы  различных  уровней

вправе  по  взаимному  соглашению  перераспределять  между  собой  отдельные

полномочия в  области социального  и  экономического  развития  территории  с

учетом  местных  демографических,  экономических  условий   и   национальных

особенностей. Сельским  населенным  пунктам,  поселкам  и  городам  в  целях

наиболее  эффективного  осуществления  своих  интересов  предоставлено  было

право объединяться в ассоциации.

     За  короткий период союзным  законодателем   было  проведено  достаточно

последовательное  изменение всего  союзного  законодательства  и  нормативной

правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет  Министров  СССР  принял  постановление

"Об изменении  и признании утратившими  силу  решений  Правительства  СССР  в

связи с принятием  Закона СССР "Об общих началах  местного  самоуправления  и

местного хозяйства  в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным  Советом  СССР  принят

Закон "Об изменении  и признании утратившими силу законодательных актов  СССР

в связи с принятием  Закона СССР "Об общих началах  местного самоуправления  и

местного  хозяйства  в  СССР".   Принимаемое   союзным   парламентом   новое

законодательство  о  собственности,  земле,  аренде,   кооперации   изменяло

характер отношений  местных органов власти с государственными  предприятиями,

кооперативами,   гражданами.   Максимально   использовать    территориальные

ресурсы,  предоставить  широкую  региональную  самостоятельность,   повысить

ответственность  местных  Советов  за  положение  дел   на   соответствующей

территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства  и  использовании

коммунальной  (муниципальной)   собственности   -   на   это   ориентировали

нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

     Процесс  формирования законодательной базы  местного  самоуправления  в

1990-1991 годах пошел  и на уровне союзных республик,  особенно  интенсивно  и

противоречиво  он  проходил  в  Российской  Федерации.  Обусловили  это  две

тенденции тогдашнего российского  руководства:  понимание  закономерности  и

необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении  на  местах

и борьба с  союзным  руководством  за  право  централизованного  руководства

своей территорией. Определенным отражением этих тенденций  стал  принятый  10

октября 1990 г. Закон  РСФСР "О дополнительных  полномочиях  местных  Советов

народных депутатов  в условиях перехода  к  рыночным  отношениям",  несколько

расширивший  круг  полномочий  местных   органов   власти,   но   фактически