Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

     Задача  охраны порядка и безопасности  становилась, по закону 17  апреля

о милиции, одной  из составных частей земской  и  городской  деятельности,  а

служащие  в  милиции  -  одной  из  категорий  земских  служащих.  Должность

начальника милиции  замещалась  уездной  или  городской  управой.  Начальник

отвечал перед  уездным  земством  или  городом  за  работу  милиции.  Он  сам

выбирал   себе   помощников,   которые   заведовали   отдельными   участками

милиционеров. Милиционером, по закону, мог  быть  любой  русский  подданный,

достигший 21 года, если он не состоял под следствием и  судом,  а  также  не

являлся несостоятельным  должником.[17]

     Особое  внимание  было  уделено  коллективной  деятельности  земских  и

городских  учреждений.   В   предыдущие   десятилетия   стремление   земских

учреждений  объединяться  для  развития  своей  деятельности   в   союзы   и

товарищества  всячески  тормозилось  властью   из   опасения   политического

объединения земств. Однако жизнь брала свое  и  такие  земские  союзы  стали

возникать  с  конца  90-х  годов,  в  виде  товариществ  земств  по  закупке

сельскохозяйственных  машин и т.п. В 1906 г. правительство  признало  наконец

за земствами  право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем  не

менее во время  Японской  войны  1904-1905  гг.  явочным  порядком  возникла

Общеземская организация, занявшаяся помощью  больным  и  раненым  воинам,  а

после войны - продовольственной  помощью населению неурожайных  мест.  В  1906

г. возникла и переселенческая  областная земская организация (при  Полтавской

губернской земской  управе), для помощи переселенцам  в  Сибири.  Наконец,  с

началом мировой  войны, земства  образовали  явочным  порядком  Всероссийский

земский союз, который, объединившись с подобным Городским  союзом,  образовал

мощнейшее  в  стране  объединение  -  "Земгор",  работавшее  на  оборону   и

снабжение армии  и создавшее для этой цели  целый  ряд  различных  заводов  и

предприятий. Правительство  упорно отказывалось признать его законом  и  лишь

как бы терпело  его  до  поры.  Официально  не  запрещенные  съезды  земствам

удавалось устраивать также с большими препятствиями.

     Подготовленный  же по поручению Временного  Правительства Проект  Правил

о  товариществах,  союзах  и  съездах  земских   учреждений,   городских   и

поселковых управлений (утвержденный  особым  законом  от  9  июня  1917  г.)

предусматривал  регламентацию  различных  видов   добровольных   объединений

земских учреждений и, что представляется наиболее важным, -  различия  между

такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом  право

на создание того или  иного  вида  объединения  предоставлялось  губернским,

уездным и волостным  земским учреждениям,  а  также  городским  и  поселковым

управлениям на основании  постановлений  соответствующих  земских  собраний,

городских и поселковых дум.

      Товарищества  образовывались  для   совместного  участия  в   торговом,

промышленном  и  ином  предприятии,  то   есть   для   коммерческих   целей,

направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы  могли  создаваться

как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и  специальные  –

по отдельным  отраслям их ведения. Таким союзам могли  передаваться все  права

земских собраний и городских дум, за  исключением  права  налогообложения  и

издания обязательных  для  населения  постановлений.  Для  обсуждения  общих

вопросов, касающихся потребностей  земских  и  городских  учреждений,  могли

созываться  Съезды  их  представителей.  Состав  и  порядок  созыва   Съезда

определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917  года

на  заседании  Временного  Правительства   было   утверждено   Положение   о

Всероссийском  Земском   Союзе,   который   определялся   как   объединенная

организация земских  учреждений  и  был  призван  осуществлять  мероприятия,

вызываемые потребностями  и задачами  общеземского  характера,  войной  и  ее

последствиями, а  также иные мероприятия  по  соглашению  с  соответствующими

правительственными  учреждениями. Для реализации поставленных задач  Земскому

Союзу  предоставлялось  право  учреждать  предприятия,  учебные   заведения,

издавать   и   распространять   печатные   материалы.   Управление    Союзом

осуществлялось  Собранием уполномоченных, в состав которого  входило  по  три

представителя от каждой губернии, избираемых губернскими  земствами.

     Грандиозная  работа по созданию  муниципального  законодательства  была

проведена  в  кратчайшие  сроки.  Иллюстрацией  интенсивности  работы  может

служить,  например,  тот  факт,  что  заседание  Временного   Правительства,

утвердившее  вышеупомянутое  Положение  о   Всероссийском   Земском   Союзе,

началось, согласно Журналу заседаний ? 101 от 7 июня 1917 года, в 21 час  45

минут.[18]18

      Благодаря  этому   незаметному   титаническому   подвигу   российских

законодателей:     Н.Н.Авинова,     Б.Б.Веселовского,     В.Н.Твердохлебова,

Д.Д.Протопопова,  В.Н.Шретера,  А.А.Станкевича,  И.Ф.Цызырева,  Н.М.Тоцкого,

Д.И.Калистова,  А.В.Терского,  Н.Н.Виноградовского,  А.А.Буртова  и  других,

созданное  законодательство  по  всеохватности  вопросов  и  их  глубочайшей

проработанности выстраивалось в новую для  России и для  мировой  юридической

мысли отрасль  права - право муниципальное.

  Необходимо  все  же  заметить,  что   решение   задачи   создания   такого

законодательства  вряд ли было бы осуществлено в столь  короткие  сроки,  если

бы не огромный опыт и многочисленные проекты,  накопленные  земцами  в  ходе

бесконечных попыток  реформировать  устройство  российской  местной  жизни  в

последние десятилетия  существования Российской Империи.

     Однако  всем этим начинаниям не суждено  было сбыться и на этот раз. 
 

                       §4. ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К СОВЕТАМ

    П

осле Октября  1917  года  земское  самоуправление  просуществовало  недолго.

Несмотря  на  то,  что  одни  из  первых  декретов  Временного  Рабочего   и

Крестьянского   Правительства   говорили   о   расширении   прав    местного

самоуправления:   "О   расширении   прав    городских    самоуправлений    в

продовольственном  деле"  (опубликован  28  октября  1917  г.),  "О   правах

городских   самоуправлений   в   деле   регулирования   жилищного   вопроса"

(опубликован  30  октября  1917  г.),  "О  волостных   земельных   комитетах"

(постановление  Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре  стало  ясно,

что  новая  власть  не   уживется   с   прежней   системой   "патриархальных

добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся  земский  съезд,  который  пытался

наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря  1917  г.  за  подписью

председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был  опубликован

декрет   "Об   учреждении   комиссариата   по   местному    самоуправлению",

образовываемого для благой цели "объединения  деятельности всех  городских  и

земских учреждений". Вновь созданному ведомству из  Комиссариата  внутренних

дел были переданы: главное управление по  делам  местного  хозяйства,  касса

городского  и  земского  кредита,  так  и  не  ставшая  Банком,   и   другие

относящиеся к  местному самоуправлению учреждения.[19]

     24 декабря  1917 г. последовало  обращение   народного  комиссариата  по

внутренним  делам  ко  всем  советам  рабочих,  солдатских,  крестьянских  и

батрацких депутатов "Об организации  местного  самоуправления",  где  Советы

призывались смелее и решительнее  брать  решение  местных  вопросов  в  свои

руки"[20]. А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав  Земского  Союза  был

распущен, сам Союз ликвидирован  и  образован  комитет  по  роспуску  земств

вообще. С этого  времени земские учреждения, по сути  дела,  прекратили  свое

существование  на  всей  территории,  контролируемой  большевиками.   Многие

земские деятели  оказались в рядах Белой армии. На территориях,  ею  занятых,

еще несколько  лет активно функционировало  земство. 30  ноября  –  8  декабря

1918 г. в Симферополе  прошел Съезд земских и   городских  самоуправлений  Юга

России, который  пытался взять на себя  "работу  над  объединением  России  и

установлением   демократической   государственности"[21];   но   в   течение

нескольких последующих  лет  почти  на  всей  территории  бывшей  Российской

Империи  установилась  власть  Советов,  быстро  превращавшихся  в  элементы

жесткой административной структуры управления. Материалы  о  законодательной

деятельности и  нормативных актах земств, находившихся под контролем  "белого

движения" в 1918-1920 годах, только  начинают  поступать  в  Россию  из  так

называемого  "Пражского  архива"  и  других   зарубежных   источников.   Они

практически не изучены  и еще ждут своих исследователей.

     Однако, уже в процессе подготовки  первой Конституции РСФСР 1918  года,

при  работе  над  разделом  3  "Конструкция  Советской  власти"   (часть   Б

"Организация   Советской  власти  на  местах"),  большинство   предлагавшихся

проектов организации  местной власти (  "Учреждение  Советов"  левых  эсэров,

проекты эсэров-максималистов  П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и  др.),  хотя  и

декларировали "торжество  Советской власти", строились  на  системе  и  опыте

деятельности  земского  и  городского  самоуправления,  были  пронизаны   их

идеологией.   Советы   виделись   авторам   проектов   не   боевым   орудием

пролетариата, а  лишь органом  местного  самоуправления,  подобным  земствам.

Естественно, все  эти проекты были отклонены комиссией  ВЦИК  или  просто  не

рассматривались  ею.  Конституционная  комиссия   добивалась   отражения   в

Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно  трансформируя  и  свой

собственный, "идеологически  выверенный", проект.

     Наиболее  серьезная попытка повышения   эффективности  управления  путем