Аренда земельных участков

Со временем (после Великой Отечественной  войны) ограниченная возможность временного пользования землей была все-таки предусмотрена, но в результате не соглашения сторон, а административного распорядительного акта. Что же касается аренды вообще, то ясно стал прослеживался ее вещно-правовой характер (титульное владение): «Передаваемое в наем имущество обременяется правом нанимателя, которое приобретает значение права следования. Без всяких оговорок действует правило, согласно которому при переходе права собственности на имущество от наймодателя к другому лицу, договор сохраняет силу для нового собственника»¹³.

Известно  также, что в советский период возникла идея использовать институт аренды в качестве способа хозяйствования не только в экономическом, но и в юридическом смысле. Имеются в виду усилия власти в конце 80-х годов создать дополнительные стимулы в работе производственных коллективов путем перевода их в особый статус «организаций арендаторов», а в последующем - в «арендное предприятие», и придания аренде по существу значения организационно-правовой формы¹⁴. С цивилистической точки зрения использование договора аренды для изменения правового статуса не мыслимо и в дальнейшем эти меры по «реанимации» экономики и соответствующие акты утратили всякое правовое значение.

§2. Источники правового регулирования аренды земельных участков: система, структура и анализ

В Российской Федерации виды обязательственных прав на земельные участки, а также особенности приобретения, реализации и прекращения этих прав установлены следующими основными федеральными нормативными правовыми актами:

• Конституцией РФ¹⁵;
• Земельным кодексом РФ¹⁶;
• Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ¹⁷;
• Гражданским кодексом РФ, частями первой¹⁸, второй¹⁹ и третьей²⁰;
• Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю»  от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ ²¹;
• Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»  от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ ²²;
• Федеральным законом «О садоводческих, огороднических   и   дачных   некоммерческих   объединениях   граждан»  от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ ²³;     

• Лесным кодексом РФ²⁴;
• Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»  от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ ²⁵;
• Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)»  от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ ²⁶;
• Федеральным законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»  от 9.07.1999 г. № 160-ФЗ ²⁷;
• Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»  от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ ²⁸;
• Федеральным законом «О государственном земельном кадастре»  от 2.01.2000 г. № 28-ФЗ ²⁹;
• Федеральным законом «О землеустройстве»  от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ ³⁰;
• Постановлением Правительства РФ «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» от 7.08.02 № 576 ³¹;
• Постановлением Правительства РФ «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»  от 11.11.2002 г. № 808³² и т д.

 Включение  земли в сферу гражданского  оборота и введение частной  собственности на землю вызвало  необходимость использования гражданско-правовых  элементов при регулировании  земельных отношений. В законодательном плане это привело к появлению гл. 17 ГК РФ («Право собственности и другие вещные права на землю»),  допускающей оборот земель в различных формах, аналогичных норм ЗК РФ (общие принципы оборота земель изложены в гл. 14), Федерального закона  «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также правил других законов и иных нормативных актов, предусматривающих юридически защищенную возможность произвести отчуждение земельного участка, сдать его в аренду и т.п.

В этой связи  в науке возник спор относительно соотношения норм земельного и гражданского права, самостоятельности земельного права как отрасли и о пределах вмешательства норм гражданского права в земельные правоотношения. Спектр мнений по поводу соотношения гражданского и земельного права в регулировании отношений, где объектом выступает земля, достаточно широк. Некоторые авторы отрицают существование земельного права как отрасли и полагают, что с включением земли в гражданский оборот  «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом»³³. Представители данной точки зрения считают, что земельное право как самостоятельная отрасль утратила свое значение, земля, являясь объектом экономического оборота, попала в сферу действия гражданского права. Схожее мнение высказал М.И. Брагинский, полагающий, что «самые разнообразные тенденции в развитии современной экономики и права подтверждают стремление к слиянию земельного права с правом гражданским и воссозданию единого частного гражданского права» ³⁴.

С резкой критикой подобного умаления роли земельного права в регулировании земельных отношений выступают В.В. Петров, Н.Н. Осокин, Г.В. Чубуков и ряд других авторов. Они доказывают самостоятельность земельного права и его невозможность стать частью гражданского права, отстаивают идею, что все отношения, связанные с землей, должны регулироваться только нормами земельного права³⁵. 

Ряд авторов, признавая наличие проблемы соотношения  норм гражданского и земельного права, отдают приоритет нормам земельного права. Так, Ю.Г. Жариков отмечает, что «соотношение норм гражданского и земельного права проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной — норма земельного права», и заявляет о «приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных отношений, родственных с гражданскими правоотношениями»³⁶. Установление приоритета земельного законодательств перед гражданским Н.И. Краснов связывает с необходимостью государственного регулирования в области использования и охраны земель, а также с тем, что цели и задачи земельного и гражданского права здесь находятся в определенном противоречии³⁷.

 Пытаясь  выработать компромиссное решение,  многие исследователи видят необходимым  точно разграничить сферы ведения  этих двух отраслей. Так, Е.А.  Суханов к институтам гражданского (частного) права отнес право собственности  и другие вещные права на  землю, сделки с земельными  участками и наследование земельных участков, а к земельным - ограничение размеров земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечение целевого назначения и рационального использования земельных участков, определение категорий земель и их учет³⁸.

И.А. Иконицкая, определяя ниши для земельного и  гражданского законодательства в регулировании земельных отношений, проводит в этих целях специальный анализ статей ГК РФ. Ссылаясь на нормы ст.ст. 129 и 209 ГК РФ, гл. 17 ГК РФ, она делает вывод о том, что «нормы гражданского законодательства применительно к регулированию земельных отношений носят общий характер ... в земельном законодательстве должна найти свое отражение специфика правового регулирования земельных отношений»³⁹. 

 Таким  образом, в оценке соотношения  норм земельного и гражданского права важно признать, что «гражданское право и земельное право в регулировании земельных отношений имеют свой предмет ведения. Каждый из них регулирует эти отношения в пределах своей компетенции»⁴⁰. Полагаем, именно такой взгляд на сложившуюся ситуацию в сфере регулирования земельных отношений в наибольшей степени отвечает потребностям правовой регламентации социальных связей, корректен и юридически сбалансирован.

 Тем не менее, остается проблема взаимоувязки действия норм различных отраслей (прежде всего — гражданского и земельного) применительно к конкретным случаям и конкретным правоотношениям.

Для целей  настоящего исследования следует оценить  взаимодействие этих норм относительно следующих аспектов. С принятием  нового ЗК РФ вопрос о соотношении норм данных отраслей законодательства остался открытым прежде всего с точки зрения приоритета одного закона над другим. Некоторые нормы ЗК РФ противоречат нормам ГК РФ и, если в отношении   некоторых   сделок   с   землей,   например   аренды,   приоритет специальных законов (в данном случае – ЗК РФ), закреплен в ГК РФ (ст. 607), то в отношении других сделок или отдельных моментов взаимодействия сторон в ГК РФ такого указания нет. Кроме того, с введением в действие ЗК РФ вступили в действие и статьи гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю», некоторые из которых, в частности, закрепляющие нормы о распоряжении земельным участком, противоречат ЗК РФ. Земельный кодекс устанавливает отличные от ГК РФ правила о переходе прав на земельный участок при отчуждении объектов недвижимости, расположенных на нем.

Представляется, что при коллизии ЗК РФ и ГК РФ применению приоритетно подлежат нормы ЗК РФ. В пользу этого говорит и норма части третьей ст. 3 ЗК РФ, устанавливающая, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В сущности, перед нами хорошо известный в современной цивилистике законодательный прием: изначально применяются специальные нормы, а в части, ими не урегулированной, действуют общие правила.

При регулировании  земельных отношений встает вопрос не только о соотношении норм в  отраслевом аспекте, но и о соотношении  норм в вертикальном аспекте, т.е. дифференциация и взаимодействие федерального законодательства с нормативными правовыми актами субъектов федерации. Данный вопрос непосредственно связан с проблемой разграничения полномочий   РФ   и   субъектов   РФ   в   сфере   регулирования   земельных отношений.⁴¹ Приоритет федерального законодательства предполагает, во-первых, соответствие законодательства субъекта РФ федеральному законодательству, во-вторых, действие федерального закона в случае противоречия между законом субъекта и федеральным. 

 Таким  образом, следует дифференцировать  сами фактические отношения: те из них, которые складываются по поводу планирования, организации земельных ресурсов, контролю за ними и т.п. - это сфера действия норм земельного права. Отношения же имущественные, эквивалентно-возмездные, в том числе возникающие при обороте земельных участков, являются гражданско-правовыми. И если в первом случае нормы ГК РФ применению не подлежат, то во втором случае они применяются субсидиарно.⁴²

 Статья 2 ЗК РФ определяет, что земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других законах должны соответствовать Земельному кодексу. Проблема соотношения норм федерального земельного законодательства и земельного законодательства субъектов РФ сейчас особенно актуальна, т.к. федеральное земельное законодательство изобилует пробелами и в силу этого многие субъекты РФ приняли свои собственные законы о земле; однако региональное земельное законодательство часто повторяет федеральное, не отразив специфику земли региона, либо противоречит ему⁴³.

Представляется, что многочисленные нормативные  правовые акты субъектов РФ, принятые в период «неполноценного» федерального правового регулирования земельных отношений, в значительной степени выходили за рамки предоставленных им полномочий; в этой связи сохраняется проблема приведения содержания этих актов в соответствие с федеральным земельным законодательством. Действующий ЗК РФ (ст. 9-11), в отличие от предшествующего, достаточно четко (не детально, а с точки критериев отграничения) определил полномочия РФ, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области земельных отношений. Но следует специально отметить, что отношения, связанные с оборотом земли, регулируются только федеральным законодательством, т.к. данные отношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. А последнее есть прерогатива исключительно РФ (ст. 71 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 ГК РФ). Следовательно, к отношениям аренды земельных участков региональное земельное законодательство в принципе не применимо⁴⁴. 

Завершая  обзор правового регулирования  отношений по поводу земли, следует  отметить существенное значение судебной, судебно-арбитражной практики, ее обобщений, актов высших судебных органов для  правильного рассмотрения дел. Не разделяя популярной в последнее время  точки зрения о том, что данные акты   являются источниками права⁴⁵, тем не менее, следует признать их необычайно важными для сферы правового регулирования в период, когда законодательство не стабилизировано и требуются его разъяснения. Применительно к рассматриваемой теме следует выделить, прежде всего:

– Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой» от 11.01. 2002 г. №66 ⁴⁶;

– Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства»  от 27.02.2001 г. № 61 ⁴⁷;

– Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ « О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»  от 24.03.05 N 11 ⁴⁸.

  В заключении следует отметить, что на наш взгляд  давно назрела потребность поставить вопрос и о выделении в рамках главы 34 ГК РФ отдельного параграфа, посвященного аренде земельных участков. Надо заметить, что во многих странах гражданские кодексы (иные подобные акты) имеют соответствующие самостоятельные разделы. 

 ГЛАВА 2. Элементы договора аренды земельных участков 

§ 1. Предмет договора аренды земельных участков

Прежде чем приступить к раскрытию  вопроса о предмете договора аренды земельных участков, следует кратко характеризовать земельный участок как объект  гражданских правоотношений.

Земля является пространственным базисом  всех видов общественной деятельности, средством производства в ряде отраслей народного хозяйства, естественной кладовой минерально-сырьевых ресурсов, основой для производства сельскохозяйственной продукции, уникальным  реликтовым ландшафтом. Эта многофункциональность земли предопределяет ее как объект индивидуальных и ведомственных групповых интересов, которые не всегда и не во всем совпадают с интересами всего общества в целом, и, как следствие, - необходимость ее рационального использования, сохранения и защиты независимо от целевого назначения и форм собственности.⁴⁹

  ГК РФ не дает определения земли как объекта гражданских правоотношений, в одном случае земля просто отнесена к категории «вещь» (это следует из ст. 128 ГК РФ), в других случаях говорится о «земле» (п. 1 ст. 130 ГК РФ) в значении, явно не связанном с оборотом, в иных применяется термин «земельный участок».