Правотворческая деятельность международных морских организаций

Нормотворчество в юридической  науке понимается как создание права, как деятельность, результатом которой  является установление, изменение или отмена действующих норм. Общепризнано, что нормы международного права могут создаваться посредством согласования воль его субъектов. Причем процесс создания международно-правовых норм состоит из двух стадий: согласование воль субъектов международного права относительно содержания правил поведения; признание содержащихся в нем установлений юридически обязательными нормами.

Нормотворчество международных организаций является составной частью международного правотворчества вообще. Следовательно, основные подходы к последнему и его принципы применимы к указанному виду деятельности межправительственных организаций. Вместе с тем нельзя не учитывать того фактора, что нормотворчество международных организаций имеет свои особенности, которые, как неоднократно указывалось в литературе, главным образом обусловлены спецификой самих межправительственных организаций как «вторичных» (производных) и «ограниченных» субъектов международного права.

Характер нормотворчества, формы участия в нем межправительственных организаций непосредственно связаны с их правосубъектностью, поскольку само существование международных организаций, возможность пользования правами и обязанностями, выполнение различных функций (в том числе и правотворческой) обусловлено наличием у них этого специального качества. И соответственно, объем правосубъектности, а равно виды, направление и объем нормотворческих полномочий любой международной организации фиксируется в договоре о ее создании либо в иных дополняющих его документах. Наиболее типичными формами закрепления таких полномочий являются: а) прямое упоминание конкретных видов и форм нормотворческой деятельности в учредительном акте; б) такое изложение функций и полномочий организации, интерпретация которого позволяет со всей определенностью говорить о наличии у организации нормотворческой компетенции; в) указание на виды и формы правотворчества в соглашениях, заключаемых между государствами-членами, между государствами-членами и данной международной организацией, что может рассматриваться как дополнение (конкретизация) учредительного акта; г) общая констатация в многосторонних договорах универсального типа той или иной нормотворческой способности определенных категорий международных организаций (например, Венская конвенция 1986г. «О праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями»).

Каждая международная  организация может участвовать  лишь в таком виде нормотворчества, который разрешен ее уставом.

Повседневная деятельность ИМО, как отмечалось выше, направлена на всестороннее обеспечение безопасности мореплавания, регламентирование использования ресурсов Мирового океана, охрану морской среды, согласование, рационализацию и нормативное регулирование этих вопросов. Эти цели ИМО реализует как решением конкретных специальных задач в рамках своей компетенции, так и путем участия в нормотворческом процессе в ходе международных конференций и совещаний, в результате участия представителей ИМО в подобных мероприятиях, проводимых другими международными организациями; координации, стимулирования и рационализации различных видов использования морских пространств; организации и управления некоторыми видами деятельности в Мировом океане или непосредственном осуществлении такой деятельности; выработки рекомендаций по применению правовых норм и контроля за их выполнением и т.п.³⁴

Постановления ИМО принимаются, в основном, в виде рекомендаций и стандартов. Рекомендации ИМО способствуют правильному толкованию и единообразному применению правовых норм. В отдельных случаях, особенно когда рекомендации касаются вопросов безопасности мореплавания, неурегулированных конкретными правовым нормами, такие рекомендации ИМО, в свете сказанного выше, носят обязательный характер. Из всех международных морских организаций только ИМО имеет право устанавливать на международном уровне рекомендации, имеющие на практике силу международно-правовых норм. Эти рекомендации касаются путей и схем разделения движения судов в международных проливах, рекомендованных путей для плавания в тех или иных районах океана, маршрутов для судов с особыми характеристиками, с большой осадкой и т.п. Такие нормы и принципы закреплены, в частности, в Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1960г. Вопрос о разработке ИМО рекомендаций по установлению и использованию путей и систем разделения движения судов рассмотрен в гл. V этой Конвенции. 
         К настоящему времени ИМО утвердила свыше 100 схем разделения движения судов и рекомендовала их государствам для соблюдения. Государства приняли соответствующие национальные законы и правила о маршрутах для плавания и о схемах разделения движения судов на основе рекомендаций ИМО в соответствии со ст. 17 Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958г. и ст. 41 Конвенции ООН по морскому праву 1982г. Так, в ст. 41 Конвенции ООН 1982г. говорится о том, что прибрежные к проливам государства могут устанавливать полосы движения судов и определять схемы раздельного движения для судоходства в проливах, которые предварительно утверждаются международной организацией. При этом подчеркивается, что «суда при транзитном проходе соблюдают применимые морские коридоры и схемы разделения движения, установленные в соответствии с настоящей статьей». Таким образом, со вступлением в силу Конвенция 1982г. получила формальное подтверждение общепризнанная международно-правовая норма, в соответствии с которой прибрежные к проливам государства с одобрения ИМО устанавливают в международных проливах маршруты и схемы разделения движения. Для капитанов судов и судовладельцев нарушения рекомендаций ИМО влекут те же юридические последствия, как и при нарушении международно-правовых норм. Морские арбитражные комиссии также рассматривают нарушение указанных рекомендаций ИМО фактически как нарушения международных норм. 
       Другой формой административно-регламентационных актов ИМО являются стандарты.³⁵ Стандарты ИМО – это односторонние акты этой организации, результат ее волеизъявления. Стандарты ИМО принимаются в основном по вопросам, касающимся эффективности судоходства, безопасности мореплавания. К таким стандартам относятся: Международный кодекс перевозки опасных грузов 1965г.; Кодекс безопасной перевозки массовых грузов 1965г.; Свод по конструкции и оборудованию судов, перевозящих опасные химические грузы наливом, 1973г,; Международный свод сигналов 1965 г.; Кодекс безопасности ядерных торговых судов 1982г.; Международный кодекс безопасности рыбаков и рыболовных судов 1974г.; Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращению загрязнения 1993г. и др.

Интерес для специалистов представляет процедура принятия стандартов ИМО, которую можно разделить  на две части. Первой из них является подготовка текста будущего международного акта. Инициатива постановки вопроса  о разработке того или иного документа, содержащего стандарт, может исходить из любого органа (в том числе и от любого комитета) ИМО. Однако в соответствии со ст. 15 Конвенции об ИМО, правом определения перечня проблем, по которым после изучения целесообразно принять стандарты, наделена Ассамблея ИМО. После принятия решения о необходимости разработки определенных документов органы ИМО (Ассамблея, Совет, функциональные комитеты: Комитет по безопасности на море, Комитет по защите морской среды, Комитет по техническому сотрудничеству и другие вспомогательные органы) начинают заниматься этими вопросами в соответствии со своей компетенцией. Основная тяжесть работы по разработке стандартов ложится на Комитет по безопасности на море. В соответствии со ст.ст. 28 и 29 Конвенции об ИМО, данный орган рассматривает любые вопросы, находящиеся в пределах компетенции ИМО и имеющие отношение к навигационным средствам, постройке и оборудованию судов, укомплектованию судов экипажами, правилам по предотвращению столкновений судов, обработке и перевозке опасных грузов, гидрографической информации и др.

При подготовке документов учитываются материалы различных  международных межправительственных и неправительственных организаций, с которыми ИМО активно сотрудничает.

Сотрудничество ИМО  с ООН и ее специализированными учреждениями, а также с другими международными организациями обычно устанавливается посредством заключения специальных соглашений, на основе которых стороны консультируют друг друга по проблемам, представляющим взаимный интерес, участвуют без права голоса на сессиях главных и вспомогательных органов; учреждают совместные комитеты, рабочие группы для решения соответствующих задач; обмениваются необходимой информацией и документами. К основным международным межправительственным организациям, с которыми взаимодействует ИМО, являются Международная организация труда (МОТ), Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Правовой основой такого сотрудничества являются ст.ст. 45 и 46 Конвенции об ИМО, которые уполномочивают ИМО сотрудничать с любым специализированным учреждением системы ООН.

Не менее активным является сотрудничество ИМО с неправительственными морскими организациями. Международная  палата судоходства, Международный союз морского страхования, Международная Федерация судовладельцев, Международная ассоциация маячных служб постоянно консультируют соответствующие комитеты ИМО, осуществляют большой объем подготовительных работ при разработке ИМО международных морских стандартов.

Полученная от государств и международных организаций  информация обобщается в подкомитетах ИМО и рабочих органах. При  этом при необходимости могут  проводиться необходимые исследования. Подготовленные таким образом проекты  решений поступают на рассмотрение в соответствующий комитет ИМО, а также рассылаются всем государствам-членам ИМО для сведения. Профильный комитет ИМО, в случае одобрения проекта, направляет его в Совет ИМО для обсуждения. Совет – это ключевой орган в процессе разработки текста проекта. Во-первых, Совет может отклонить любые решения комитета и, во-вторых, вносить в решение любые поправки вплоть до существенного изменения подготовленных комитетом материалов. В-третьих (и это главное), высший пленарный орган Ассамблеи, в соответствии со ст. 15 Конвенции об ИМО, не вправе отвергнуть одобренные Советом документы. Ассамблея может лишь вернуть документы Совету со своими замечаниями.

Столь широкие полномочия Совета ИМО, состоящего из представителей 32 государств, едва ли оправданы. В литературе уже справедливо отмечался явно недемократический характер процедуры принятия стандартов, при которой Совет, имеющий ограниченный членский состав, может оказывать более существенное влияние на содержание подготавливаемых документов, чем комитеты, включающие в себя представителей всех государств-членов. Оправданным нельзя признать также и тот факт, что Ассамблея ИМО, утверждая стандарты, не имеет права отклонить представленные Советом проекты документов.

Несмотря на эти проблемы процедурного характера, именно Ассамблея является высшим органом, несущим ответственность за разработку и принятие международных стандартов в ИМО. Тот факт, что в стандартах ИМО выражается воля общего собрания членов ИМО – Ассамблеи придает этим актам большую значимость. Тем более, что, как было отмечено выше, перед утверждением стандартов Ассамблеей их проекты представляются для рассмотрения государствам-членам ИМО, что дает возможность последним детально проанализировать проект документа, сделать свои замечания.

Утверждение акта Ассамблеей, означающего его окончательное принятие как одностороннего акта ИМО, представляет собой вторую стадию принятия международного стандарта.

Таким образом, нормотворческая  функция ИМО осуществляется в  двух основных формах: в форме участия  во вспомогательных процессах нормообразования, не завершающих создание международно-правовых норм, но находящих свое практическое выражение в принятии рекомендаций (резолюций) Ассамблеи, которые содержат правила, кодексы, стандарты по вопросам, входящим в компетенцию ИМО, а также в разработке в рамках ИМО международных конвенций по этим вопросам и поправок к таким конвенциям. Завершить начатый таким образом нормотворческий процесс могут лишь государства путем принятия международных договоров; в форме непосредственного участия в создании норм права, обязательных для их адресатов. Эта форма осуществления нормотворческой функции находит свое выражение в заключении ИМО договоров с государствами и с другими международными организациями, а также в разработке и принятии норм «внутреннего права» ИМО.³⁶

В связи с нормотворческой  деятельностью ИМО возникает  вопрос о том, может ли ИМО (ее органы, поскольку свою правосубъектность  ИМО реализует через свои органы) принимать нормосодержащие решения. Вопрос правовой квалификации постановлений международных организаций вообще и ИМО в частности уже много лет остается в науке международного права дискуссионным. Так, Т.Н. Нешатаева, считая отдельные резолюции межправительственных организаций системы ООН источниками международного публичного права в бесспорном порядке, отмечает: «для резолюций этого вида характерно то, что они, во-первых, принимаются на основе положений учредительных документов (уставов) и, во-вторых, закрепляют правила поведения государств, имеющие юридически обязательный характер».

Такой же позиции придерживается Г.В. Игнатенко, который считает, что  «государства правомочны, действуя в  соответствии с уставом международной  организации, использовать как форму  нормообразования  резолюции органов организации».

Соглашаясь в принципе с возможностью принятия представительными органами международных организаций нормоустановительных постановлений (если такое право вытекает из учредительного акта), следует подчеркнуть, что, как показывает анализ основополагающих документов, касающихся создания организации, а также содержание самих постановлений, большинство последних не носит характера источников международного права. При принятии таких постановлений не происходит непосредственного согласования воль государств-членов организации. Эти акты являются, по сути дела, результатом одностороннего волеизъявления международной организации.

Вместе с тем, поскольку  прогрессивное развитие международного права зависит от быстрого и эффективного создания необходимых норм, нормативные  решения международных организаций играют роль эффективного инструмента для создания необходимых правил поведения в современном мире. В литературе для обозначения данного нормативного явления – создание органами международных межправительственных организаций источников международного права в форме решений используется термин «мягкое право» (soft law). Относящиеся к «мягкому праву» постановления международных организаций выполняют ряд важных функций: они часто заполняют разрыв между договорными актами и обычным правом. Кроме того, нормы «мягкого права» позволяют международному праву быть более «гибким», приспосабливающимся как к своеобразию регулируемых отношений, так и к интересам субъектов, вступающих в эти отношения. Как справедливо отмечает И.И. Лукашук, нормы «мягкого права» облегчают согласование расходящихся позиций государств, создают для этого более широкие рамки, чем договорные и обычные международно-правовые нормы.³⁷