Государственные реформы Петра I

     Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической  выслуги нашло отражение в документе «Табель о рангах» (1722г.), который все должности в гражданской, военной и придворной службе разделил на 14 классов и каждый чиновник или офицер должен был начинать службу с низшего 14 класса, постоянно продвигаясь по службе. Таким образом, в противовес принципу местничества, существовавшему в XVI - XVII веках и формально отменённому в 1682 году, когда должности предоставлялись в соответствии со знатностью рода и службой предков, «Табель о рангах» определял чины и должности, исходя лишь из личных заслуг, способностей и преданности царю.

     Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

     Принятие  «Табели о рангах» свидетельствовало  о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в чёткую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции.

     Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

     В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности.

     Для контроля деятельности госаппарата  Пётр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 года создал фискалатат (от латинского fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Глава фискалов - обер-фискал - состоял при Сенате, который «ведал фискалов». Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 года наметил компетенцию фискалов: проведывать про всё, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции – «взыскание всех безгласных дел».

     Сеть  фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 года предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль над ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.

     Со  временем предполагалось ввести фискальство  во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в её ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 году был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725 годов) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

     Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались  не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган — Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 года: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722 года учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.

     Если  фискалы находились частично в ведении  Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля над фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору.

     Поскольку генерал-прокурору был подчинён институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором.

     Прокурор  коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии. Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров. Но ничто не помогало. Взяточничество и казнокрадство процветало. Так, уличён был во взятках и казнён сам обер-фискал Нестеров. Казнён сибирский губернатор князь Гагарин, умудрившийся украсть бриллианты, купленные в Китае для жены Петра I, пока их везли через Сибирь. А на царского фаворита князя Меншикова был сделан начёт (царь обязал вернуть украденное) в размере почти годового бюджета Российской империи.

     В начале XVIII века устраняется и духовный противовес единоличной власти царя. В 1700 году десятый российский патриарх скончался, а выборы нового главы православной церкви не были назначены. 21 год патриарший престол оставался незанятым. Пётр создал Монастырский приказ для управления церковным хозяйством. Церковными делами руководил поставленный царем «местоблюститель», которого сменила впоследствии Духовная коллегия, названная вскоре Правительствующим Синодом. В Регламенте Духовной коллегии (1721г.) верховенство власти царя получает юридическое закрепление: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало превращение церковного управления в одну из отраслей государственного управления и свидетельствовало о подчинении церкви царю.

     Царь  сохранял функции высшего судьи  в государстве. Он возглавлял все вооруженные силы. Все акты органов власти, управления и суда издавались от его имени, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти.

     Титул «императора» был пожалован Петру I Сенатом в 1721 году после подписания ништадского мира со Швецией. Россия стала империей. Император обладал всей полнотой власти в государстве. Этот титул в монархической номенклатуре занимал верхнюю ступеньку, он рассматривался выше королевского титула. Присвоение императорского титула имело международное значение, так как означало признание России великой европейской державой. Он координировал деятельность государственного аппарата. Император обладал неограниченной властью: законодательной, исполнительной, военной, судебной. В руках императора находились все рычаги управления страной, направление как внутренней, так и внешней политики. Уставом о наследии престола (1722г.) было отменено последнее, на тот момент сохранявшееся ограничение власти монарха по назначению себе приемника.

     Учреждение  полиции явилось составным элементом реформы административно-управленческой системы. Начало созданию «регулярной» полиции положил Пётр I, издав в 1718 году Указ об учреждении в новой столице – Санкт-Петербурге должности генерал-полицмейстера. Полицейские функции в Российском государстве осуществлялись земскими старостами, воеводами наряду с другими функциями (судебными, военными, финансовыми). Однако до петровских реформ не было специализированных полицейских органов.

     Главными задачами созданной Петром I полиции стали борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами), пожарной безопасности и т.д.

     В обязанности полиции входили  также борьба с нищенством, проституцией, пьянством, азартными играми, контроль соблюдения паспортного режима и ловля беглых и беспаспортных.

     Однако  роль полиции этим не ограничивалась. Она явилась для Петра I одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге. Основанная Петром I новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России. Руководствуясь получившими распространение в Европе идеями «просвещенного абсолютизма», российские императоры стремились во имя «общей пользы» поставить под контроль власти каждый шаг подданных, подчинить регламентам и инструкциям все стороны их бытия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жизни. Инструментом такого «тоталитарного» контроля в руках абсолютистского государства стала полиция. Отсюда чрезвычайно широкий круг её задач. Полиция должна была даже контролировать домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей.

     Наиболее  полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 года, в котором говорилось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

     Учитывая  сословную структуру феодального  общества, где каждое сословие обладало наследственным правовым статусом, отличавшим его от иных сословий, полиция должна была следить, чтобы подданные вели предписанный каждому сословию образ жизни и носили присвоенную каждому сословию одежду, причёски и т.д. Не случайно абсолютизм получил в истории название «полицейского государства».

     Характерной чертой возникновения русской полиции являлся её военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции (например, для поимки беглых солдат и крестьян, разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному человеку с каждых десяти дворов («десятские») и в качестве старшего над ними один человек с каждых ста дворов («сотский»). В городах этих привлечённых к несению охранной службы из местного населения людей в некоторых документах XVIII века именовали квартальными поручиками.

     При рассмотрении развития организационных  форм полиции в XVIII века обращает на себя внимание то, что первоначально специальные полицейские органы были учреждены в столицах: Петербурге (1718г.) и Москве (1721г.)

     В провинции специальные полицейские  органы выделялись не сразу, а полицейские  функции по-прежнему исполнялись  органами местного управления. Это  объяснялось тем, что подавляющее  большинство крестьян находилось в крепостной зависимости и подчинялось полицейской власти и суду помещиков.

     Впервые в качестве специального органа политической полиции выступают при Петре  I Преображенский приказ, расположенный в Москве, и Тайная канцелярия в Петербурге. После смерти Петра I при его преемниках наиболее важные политические дела расследовал и решал Верховный Тайный совет.

     Система государственного управления, созданная  в первой четверти XVIII века, сохранилась и после смерти Петра I. Во второй четверти XVIII века в неё вносились лишь частичные изменения, не затрагивающие главных принципов управления. Наиболее крупные изменения при преемниках Петра I были связаны с созданием Верховного Тайного совета в 1726 году и реформой местного управления в 1727 году. 

      3. Реформы местного и городского управления

     Одновременно  с реформой центральных органов  радикально было реорганизовано местное управление. Реформы местного управления  проводились с   целью  укрепления   власти дворянства путём  создания  на  местах  бюрократических учреждений с наделением их широкими полномочиями.  Историческая  литература  выделяет три этапа в реформе областного управления: первый - до 1708 года, второй - с 1709 по 1718 (первая областная реформа), и третий с 1719 по 1725  (второй этап областной реформы).

     Коренное  преобразование административно-территориального устройства России, произведённое в XVIII веке, стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от XVII века с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более чёткое административно-территориальное деление.

       Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Пётр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных - ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708-1710 годов вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).