Государственные реформы Петра I

     После прекращения созывов Земских  соборов Боярская Дума оставалась, по сути, единственным органом, сдерживающим власть царя. Однако по мере формирования в Российском государстве новых органов власти и управления Дума уже к началу XVIII века прекратила действовать как орган представительной власти боярства.

     Пётр  I радикально перестроил всю систему центральных органов государства. В 1699 году была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Боярской Думы, но её работой руководил приближённый Петру I сановник (Никита Зотов). Заседания всё более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 году в заседаниях Думы участвовало как правило 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствии царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения дел.

     Консилия  министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царём. В 1710 году этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр – думцев, ничем не управляющих, не было: одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 году сама собою превратилась в довольно тесный совет министров (министрами и называются члены этого тесного совета в письмах Петра I, в бумагах и актах того времени)[6].

     Вместо  Консилии министров - наследнице Боярской Думы, был учрежден Сенат. 22 февраля 1711 года Пётр I собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления…» [14]. Все члены Сената были назначены царём из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Правительствующий Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Первоначально он должен был заменить царя во время его отсутствия в столице, на время Прутского похода. Но затем Сенат получает функции высшего органа, координировавшего деятельность всех центральных органов управления и непосредственно рассматривавшего по поручению царя дела текущего управления. Вскоре Сенат становится и высшим судебным органом и «хранилищем законов».  Дело в том, что, исходя из принципа неограниченности власти царя, каждое его слово являлось законом. Но, чтобы отделить законы от текущих управленческих распоряжений, установился порядок, что законом являются лишь нормативные акты, утверждённые царем, зарегистрированные и опубликованные Сенатом в качестве законов. После образования Сената, Консилия министров (1711г.) и Ближняя канцелярия (1719г.) прекратили свое существование.

     Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.

     Указом  от 27 апреля 1722 года «О должности Сената» Пётр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.

     Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально  Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления.

     Сенат имел свою канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь, контролировавший исполнение сенатских решений.  Канцелярия делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трёх составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Компетенцию Расправной палаты определил Сенатский приговор (1713г.): рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами, фискальные донесения.

     Сенатская контора в Москве учреждена в 1722 году «для управления и исполнения указов». В её состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии.

     Сенат имел вспомогательные органы (должности), в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

     Должность рекетмейстера была учреждена при  Сенате в 1720 году, в обязанности рекетмейстера входил приём жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.

     В обязанности герольдмейстера (должность  была учреждена в 1722 году) входило составление списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

     Должности губернских комиссаров, которые следили  за поместными, военными, финансовыми  делами, набором рекрутов, содержанием  полков, были введены Сенатом в  марте 1711 года. Губернские комиссары занимались непосредственно исполнением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.

     Учреждение  Сената было важным шагом складывания  бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием  самодержавия: сенаторы были лично  ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

     Однако  создание Сената не могло завершить  реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 годах на смену 44 приказам конца XVII века пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719 годов) предусматривала систематическое разделение администрации на определённое количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

     Указами от 11 декабря 1717 года «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 года «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице–Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур.

     В Компетенцию Коллегии иностранных  дел, заменившей собой Посольскую канцелярию, по указу от 12 декабря 1718 года входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят».

     Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми  видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в губерниях.

     Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным  преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвлённую судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов. Действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

     Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль использования государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счётных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счётные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722 году функции коллегии были переданы Сенату.

     На  Воинскую коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

     Адмиралтейская  коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служителями, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями». В её состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

     Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

     Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль государственных  расходов, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

     В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах её компетенции. Была создана сеть местных органов. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией «по сходству их дел и обязанностей» и как одно учреждение просуществовало до 1722 года. Мануфактур-коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в её компетенцию входило: ссылка осуждённых по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.

     В 1721 году была образована Вотчинная  коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчинным делам.

     Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 году в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией.

     Малороссийская  коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 года с целью «Ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.

     Всего к концу первой четверти XVIII века существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образованная в 1718 году Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 году и управлявший городским сословием, Медицинская канцелярия).

     В отличие от приказов, действовавших  на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться  чёткими правовыми нормами и должностными инструкциями.

     В 1720 г. царь утвердил Генеральный регламент-документ, определивший структуру коллегий, порядок их деятельности, а также порядок прохождения службы чиновниками. Это был наиболее общий законодательный акт в этой области, представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Каждая коллегия состояла из президента, вице-президента, трёх-четырёх коллежских советников и четырёх коллежских асессоров (заседателей), а также включала штат вспомогательного персонала (переписчиков, делопроизводителей, регистраторов и т.д.). Вопросы в коллегиях должны были решаться коллегиально, причём первым своё мнение должен был высказать младший по должности и чину. Поскольку он ещё не знал мнение старших чиновников и руководителей коллегии, то невольно должен был высказывать свое мнение («дабы дурость каждого явлена была» - писал в Регламенте Петр I). Решения должны были приниматься голосованием. При равенстве голосов голос президента был решающим.