Принципы Стокгольмской
конференции и положения, выработанные
Международной комиссией по окружающей
среде и развитию, касающиеся устойчивого
развития, были восприняты и развиты
в документах Конференции ООН
по окружающей среде и развитию,
состоявшейся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро,
направленные на решение проблем
охраны окружающей среды в глобализационном
аспекте. Конференция приняла ряд
важных документов: «Декларацию по
окружающей среде и развитию», «Заявление
о принципах глобального консенсуса
по управлению, сохранению и устойчивому
развитию всех видов лесов», а также
«Повестку дня на ХХ1 век».
Несмотря на то, что документы,
принятые на конференциях ООН по вопросам
окружающей среды 1972 г. и особенно 1992
г. являются источником «мягкого», рекомендательного
международного права, они весьма значимы.
Они «содержат принципы поведения
отдельных государств или мирового
сообщества по охране окружающей среды
в целом. Ценно то, что эти документы
служат ориентирами развития наиболее
значимых направлений природоохранной
деятельности государств, определения
эколого-правового статуса человека.
Они являются критериями оценки достижений
государств в развитии национального
экологического законодательства и
права и практическом решении
экологических проблем, соблюдения
и защиты экологических прав человека».
Принципы, закрепленные в
Декларации Рио, составляют содержательную
составляющую концепции устойчивого
развития. Они направлены на создание
нового механизма глобального партнерства,
заключения международных соглашений,
обеспечивающих уважение интересов
всех и защиту целостности глобальной
системы охраны окружающей среды
и развитию. Наиболее важными из
них являются принципы:
- неотъемлемого суверенитета
государств над собственными
природными ресурсами при соблюдении
принципа непричинения ущерба
окружающей среде за пределами
национальной юрисдикции (принцип
2);
- удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений в областях
развития и окружающей среды как неотъемлемой
составляющей права на развитие (принцип
3);
- рассмотрения экологических
вопросов при участии всех
заинтересованных граждан и обеспечения
каждому человеку доступа к
информации, касающейся окружающей
среды, широкого предоставления
такой информации населению (принцип
10);
- международного природоохранного
сотрудничества в контексте устойчивого
развития, направленного на: искоренение
бедности (прицип 5); признание общих
обязанностей и ответственности
в сфере охраны окружающей
среды (принцип 7); наращивание
научного потенциала (принцип 9);
создание благоприятной и открытой
международной экономической системы
(принцип 12); противодействие или
воспрепятствование перемещению
и передаче экологически опасных
и вредных деятельности и веществ
(принцип 15) ;
- принятия эффективных
законодательных актов в области
охраны окружающей среды (принцип
11) и национальных законов, касающихся
ответственности за ущерб, причиненный
экологически вредной деятельностью
(принцип 13) .
Эти и другие принципы заложили
основу для обеспечения мировым
сообществом и отдельными государствами
устойчивого развития правовыми
и другими средствами. Основу такого
развития составляет достижение баланса
между экономическими, экологическими
и социальными интересами общества.
Наряду с социально-экономическими составляющими
концепции устойчивого развития значительное
место в ней принадлежит экологическому
компоненту. По существу, речь идет об
интеграции экономического и социального
развития, сохранения и восстановления
благоприятного состояния окружающей
среды. Устойчивое развитие - это экологически
обоснованное экономическое и социальное
развитие. Для развития экологического
законодательства в условиях глобализации
имеют значение еще два аспекта концепции
устойчивого развития. Во-первых, ориентированная
на длительную перспективу модель устойчивого
развития основана на идее равенства экологических
интересах настоящего и будущих поколений.
Во-вторых, закрепленная в нормах права
модель устойчивого развития является
формой регулирования социальной ответственности
современного общества и государства
за создание условий для будущих поколений
удовлетворять разнообразные потребности - физиологические,
экономические, духовные и иные - в процессе
взаимодействия с природой.
Формирование
и реализация концепции устойчивого
развития, имеющей фундаментальное
значение, не может происходить без
определенных, в том числе существенных,
трудностей. Однако, несмотря на это
мировое сообщество, осознавая ее
позитивное и перспективное назначение,
принимает меры к последовательному
развитию и совершенствованию данной
концепции и обеспечивающих механизмов,
включая правовые. Так, проблемы устойчивого
развития обсуждались на Экономическом
форуме в Давосе в 1999 г., а также
стали предметом рассмотрения Всемирного
саммита по устойчивому развитию
(Йоханнесбург, ЮАР, 2002 г.). Большой вклад в охрану окружающей
среды и обеспечение устойчивого развития
внесла пятая Конференция министров на
тему «Окружающая среда для Европы» (Киев,
2003 г.). На этих и других форумах было определено,
что достижение целей устойчивого развития
неразрывно связано с процессом глобализации
и требует согласованных действий мирового
сообщества. Выработанные международными
усилиями положения устойчивого развития
направлены на решение проблем, возникающих
в условиях глобализации, обеспечение
развития общества в единстве с окружающей
средой. Вопрос стоит о выявлении имеющихся
противоречий, определении путей их возможного
разрешения и глобального управления
этими процессами, включая разработку
и законодательное закрепление механизмов
реализации концепции устойчивого развития.
Эти задачи должны
служить ориентирами и для
российского государства. Перед Россией, активно участвующей
в международном сотрудничестве, возникает
необходимость принятия на государственном
уровне эффективных мер, в первую очередь
правовых, направленных на обеспечение
выработанных международным сообществом
принципов и положений устойчивого развития.
В этой связи ключевое значение
имеет состояние российского
законодательства, направленного на
обеспечение устойчивого развития
России и ее регионов. Анализ такой
нормативно-правовой базы свидетельствует
о неоднозначности и непоследовательности
правового регулирования в этой
сфере, наряду с очевидными положительными
моментами.
3.2 Концепция устойчивого развития
в российском законодательстве.
Первые попытки законодательного
закрепления некоторых положений
устойчивого развития в России
были предприняты еще до Конференции
ООН в Рио в Законе РСФСР
«Об охране окружающей природной
среды» в 1991 году. В преамбуле
этого Закона указывалось, что
природа и ее богатства являются
национальным достоянием народов
России, естественной основой их
устойчивого социально - экономического
развития и благосостояния человека.
В нем впервые было закреплено
право граждан на здоровую
и благоприятную окружающую природную
среду, а также механизмы его
реализации. В ст. 1 Закона предусматривалось,
что сформулированные задачи
природоохранительного законодательства
РФ реализуются в интересах
настоящего и будущих поколений
людей. Эти нормы в полной
мере отвечали концепции устойчивого
развития.
В Законе было впервые введено
понятие и элементы экономического
механизма охраны окружающей природной
среды, в числе которых, в частности,
устанавливалась платность использования
природных ресурсов, а также плата
за загрязнение и другие виды воздействия
на окружающую природную среду. Тем
самым в нем получил закрепление
один из важнейших общепризнанных мировым
сообществом принцип «загрязнитель
платит». Общие положения Закона
отвечали не только условиям, изменившимся
внутри страны, но и в мировом
пространстве, находившемся под воздействием
глобализационных процессов. На их реализацию
были направлены предусмотренные в
Законе новые средства решения экологических
проблем и регулирования экологических
отношений, являющиеся действенными и
на сегодняшний день. В их числе:
государственная экологическая
экспертиза, проведение которой получило
подробную регламентацию в ФЗ
«Об экологической экспертизе» (1995
г.), экологические требования к хозяйственной
и иной деятельности, экологическое
нормирование, экологическое образование
и воспитание, новые подходы к
установлению юридической ответственности
за экологические правонарушения, включая
возмещение вреда. Однако, нельзя не отметить
все-таки косвенное отношение этих
и других норм к глобализации и
устойчивому развитию как одному
из ее проявлений на момент принятия Закона.
После Конференции в Рио
в России уделялось более серьезное
внимание к проблемам устойчивого
развития. Необходимость разработки
и реализации концепции устойчивого
развития были предусмотрены в специальных
Указах Президента РФ - от 4 февраля 1994
г. «О государственной стратегии
Российской Федерации по охране окружающей
среды и обеспечению устойчивого
развития» и от 1 апреля 1996 г. «О концепции
перехода Российской Федерации к
устойчивому развитию». Концепция
прямо указывала на преемственность
по отношению к принципам и
подходам, сформулированным Конференцией
ООН по окружающей среде и развитию
в 1992 г. В Концепции отмечалось, что
в России, с одной стороны, сохранился
крупнейший на планете массив естественных
экосистем, а с другой, что территории,
где проживает более половины
населения страны, характеризуются
как экологически неблагополучные.
В качестве основных направлений
деятельности определялась необходимость
создания правовой базы с упором на
экономические механизмы регулирования
природопользования и охраны окружающей
среды, разработки системы стимулирования
экологизации хозяйственной и иной
деятельности, оценки емкости локальных
и региональных экосистем и пропаганды
идей устойчивого развития. Впервые
в нормативном правовом акте, отражающем
элементы государственной политики
по обеспечению устойчивого развития,
появилось понятие качества жизни,
как важнейшего элемента в ряду прочих
факторов, характеризующих благополучие
жизни, здоровья, состояния окружающей
среды, дохода, уровня занятости и
образования, степени реализации прав
человека.
Однако, при всей прогрессивности
Основных положений и Концепции
перехода к устойчивому развитию,
реализация заложенных в них идей
во многом остается абстракцией. Например,
в Указе 1996 г. Правительству РФ предписывалось
руководствоваться Концепцией при
разработке прогнозов и программ
социально-экономического развития, при
подготовке нормативных правовых актов,
при принятии хозяйственных и
иных решений. Но данные предписания
не реализуется, либо реализуются недостаточно.
Программы социально-экономического
развития продолжают ориентироваться
исключительно на экономические
показатели. Правительством РФ было принято
Постановление от 08.05.96 № 559 «О разработке
проекта государственной стратегии
устойчивого развития Российской Федерации».
Такой документ был подготовлен,
но лишь одобрен Правительством РФ
в декабре 1997 года. В экологической
литературе отмечается, что «согласованный
вариант стратегии не был согласован
из-за противодействия ведомств экономического
и финансового блока», а также
указывается на «игнорирование как
идей устойчивого развития, так и
утвержденных Президентом РФ указов
и документов … с момента их
принятия до настоящего времени», хотя
они готовились с участием всех заинтересованных
ведомств, ученых и специалистов. Наиболее
полно вопросы устойчивого развития
оказались закрепленными в Национальном
плане действий по охране окружающей
среды Российской Федерации на 1999-2001
годы. Однако, необходимой юридической
силы этот план не получил, поскольку
приказом Госкомэкологии России от 31.12.98
№ 786 были утверждены лишь включенные
в него мероприятия.
Рекомендации международных
форумов по вопросам охраны окружающей
среды и обеспечению устойчивого
развития были учтены в Экологической
доктрине Российской Федерации, одобренной
распоряжением Правительства РФ
от 31.08.02 № 1225-р. В этом документе
признается, что современный экологический
кризис ставит под угрозу возможность
устойчивого развития человеческой
цивилизации. Устойчивое развитие Российской
Федерации, высокое качество жизни
и здоровья ее населения, а также
национальная безопасность могут быть
обеспечены только при условии сохранения
природных систем и поддержания
соответствующего качества окружающей
среды. Для этого необходимо формировать
и последовательно реализовывать
единую государственную политику в
области экологии, направленную на
охрану окружающей среды и рациональное
использование природных ресурсов.
Стратегической целью государственной
экологической политики признано сохранение
природных систем, поддержание их
целостности и жизнеобеспечивающих
функций для устойчивого развития
общества, повышения качества жизни,
улучшения здоровья населения и
демографической ситуации, обеспечения
экологической безопасности страны.
Одним из ключевых положений
Экологической доктрины является принцип
устойчивого развития, на основе которого
должна осуществляться государственная
экологическая политика, означающий
равное внимание к экономической, социальной
и экологической составляющим развития
и признание невозможности развития
человеческого общества при деградации
природы. В Доктрине определены базовые
основы, сформулированы задачи, принципы,
основные направления государственной
политики в области экологии с
позиций устойчивого развития, а
также названы пути и средства
ее реализации.
Принципиальный характер
имеет выделение в Экологической
доктрине региональной экологической
политики как необходимого условия
обеспечения устойчивого развития
страны в целом. Такой подход во многом
обусловлен принятыми на региональном
и муниципальном уровнях попытками
учесть положения устойчивого развития
в процессе нормативного правового
регулирования в рамках полномочий,
представленных субъектам РФ и муниципальным
образованиям. В качестве примеров
можно привести Концепцию устойчивого
экологического развития города Краснодара,
утвержденную постановлением Главы
администрации города Краснодара от
23 октября 1995 г. № 1392; региональную научно-техническую
Программу «Научное обеспечение
экологической безопасности населения
и устойчивого развития Республики
Мордовия», утвержденную постановлением
Правительства Республики Мордовия
от 27 марта 1996 г. № 147; Программу природоохранных
мероприятий оздоровления экологической
обстановки области на 1997-2000 годы, утвержденную
постановлением Законодательного собрания
Челябинской области от 20 марта 1997
г. № 67; Программу экологического оздоровления
Ивановской области на период до 2005
года, утвержденную Законом Ивановской
области от 23 мая 2000 г. № 23-ОЗ. Эти
документы принимались субъектами
РФ и муниципальными образованиями
во многом как реакция на международные
нормы и Концепцию перехода Российской
Федерации к устойчивому развитию,
предусматривающую региональный аспект
такого развития.