Финансовый контроль в рыночной экономике: сущность, история развития, современное состояние

Эта реформа не принесла положительных изменений, поскольку  требования Государственного контроля о доставлении сведений присутственными  местами практически не исполнялись  по причине острого сопротивления  приближенных императора, отстаивавших свои частные интересы, и отсутствия чиновников, знающих порядок составления  отчетов. И опять контроль превратился  в наблюдательный, а все учреждения проверяли сами себя и представляли свои отчеты по соответствующим департаментам  министерств. Был сведен на нет важнейший принцип финансового контроля - осуществлять ревизию по первичным документам, что, несомненно, давало возможность чиновникам скрывать подлинное положение.

При Николае I счетные отделения  Казенных палат появились во всех губерниях. Значительно расширились  штаты финансовых контролеров, были предусмотрены льготы.

Вслед за укреплением государственной  власти началось укрепление органов  государственного контроля России. В 1827 года при Министерстве императорского дворца был учрежден особый контроль, независимый от Государственного контроля.

В итоге обсуждения проекта  реформы на Государственном совете Главное управление ревизии государственных  счетов было преобразовано в Государственный  контроль. Наряду с этим были установлены  правила отчетности для министерств  и главных управлений, а в 1836 году окончательно сформировалась так называемая «система генеральной отчетности», которая просуществовала до первых лет царствования Александра II (1855—1881).⁷

В этом же 1836 году было утверждено новое положение о Государственном  контроле, которое изменило его устройство и расширило права. Государственный  контроль теперь состоял из Совета Государственного контроля, контрольных департаментов для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомств, канцелярии Государственного контроля, контрольного архива.

Эпоха Александра II подарила России легендарного в своем роде государственного деятеля - В.А.Татаринова. Основываясь на опыте изучения работы контрольно-счетных учреждений европейских  стран, он предложил проект реформы  государственного контроля, в которой  были развиты идеи о независимости  финансового контроля. К сожалению  не все из начинаний увидели свет. Однако к концу 19 века сложилась  система контроля, в основу которой  легли идеи реформатора.

Началом преобразований явилось  наведение должного порядка в  системе государственной отчетности, а именно введением единства бюджета  и единства кассы, закрепленных законом  в 1862г. С этого же года роспись  государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться. Введение новой контрольно-ревизионной системы  позволило создать в губерниях  независимые от местных властей  контрольные палаты. Постепенно общественное мнение по-новому стало воспринимать значение контрольного финансового  органа для улучшения управления финансами и предотвращения финансовых нарушений.

В 1892г. в России был принят Закон о Государственном контроле. Высший орган государственного финансового  контроля - Государственный контроль был самостоятельным и равноправным государственным ведомством.

После Октябрьской революции 1917 года государственному контролю уделялось  видное место в осуществлении  экономической политики новой власти. При этом финансовый контроль не отделялся  от учета. Однако нельзя сказать, что  во всех случаях государственный  финансовый контроль был независим  и проводился с соблюдением принципа законности.

Первым шагом в реформировании контроля стало образование в  конце октября 1917 года при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара  по государственному контролю. В состав Коллегии вошли лица, избранные Всероссийским  Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК).

Решающим шагом в направлении  слома старого аппарата государственного контроля после победы Революции  был сделан 18 января 1918 года. В этот день Совет Народных Комиссаров издал  декрет «О Центральной контрольной  коллегии и местных учетно-контрольных  коллегиях и комиссиях». Этим декретом старые органы Государственного контроля были отстранены от осуществления контроля. Устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия, созданная ВЦИК. Положение в значительной степени расширяло сферу деятельности контроля и компетенцию его органов. Впервые устанавливалось их право наблюдать не только за законностью и правильностью поступления средств и исполнения расходов, но и за их целесообразностью. Одновременно органам государственного контроля предоставлялось право самостоятельно вводить предварительную и фактическую ревизию подотчетных учреждений.

В связи с началом гражданской  войны и исходя из новых задач  государственного строительства, Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 года и Постановлением СНК от 11 мая 1918 года Государственный  контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля во главе с Народным комиссаром и  Коллегией. При этом преобразование Государственного контроля было определено статьей 47 Конституции РСФСР 1918 года, в которой определялось, что Народный комиссариат государственного контроля в лице своего Народного комиссара  и Коллегии всецело был ответственен перед Советом Народных Комиссаров РСФСР и ВЦИК. В то время страна остро нуждалась не только в системе  финансового контроля, но и в сильном  государственном административном контроле, в контроле за исполнением  решений государственной власти.

30 апреля 1923 года Постановлением  Президиума ЦИК Наркомом Рабоче-крестьянской  инспекции (РКИ) был назначен  Валериан Владимирович Куйбышев (1923—1926; 1934—1935), который сразу же  развернул работу по повышению  эффективности деятельности государственного  контроля. При этом одной из  первых задач В. В. Куйбышева  стала разработка нового Положения  о Народном Комиссариате РКИ  с учетом опыта предшествующей  работы.

В результате этого анализа  было разработано и 12 ноября 1923 года утверждено Положение о Народном Комиссариате РКИ ЦИК СССР. Функция  РКИ по совершенствованию государственного аппарата стала основной. Но РКИ  по-прежнему оставалась органом государственного финансового контроля. Так, в соответствии с Положением о Народном Комиссариате РКИ СССР на Рабкрин была возложена  обязанность тщательно изучать  бюджет Союза и союзных республик  и местные бюджеты, учитывать  опыт их исполнения с точки зрения финансовой реальности и хозяйственной  целесообразности, давать заключения по отчетам исполнения росписи государственных  доходов и расходов, составляемых народными комиссариатами финансов СССР и союзных республик. На РКИ  возлагалось также проведение обследований и изучение производственных планов и их выполнение хозяйственными организациями, а также выполнение плановых заданий административными и культурно-просветительными органами.

В обязанность РКИ входила  проверка деятельности всех государственных  и общественных предприятий и  их объединений (в том числе кооперативных  и профсоюзных, акционерных компаний, смешанных обществ, концессионных  предприятий, субсидирующихся государством или оперирующих при участии  государственных средств) с точки  зрения достигнутых на деле результатов  и систематическое инспектирование  их на основе материалов обследования и научных данных. РКИ была обязана  осуществлять наблюдение за проведением  в жизнь законов и постановлений  органов государственной власти с тем условием, что это наблюдение устанавливалось в первую очередь  за исполнением норм, направленных на совершенствование государственного аппарата.

В феврале 1956 года XX съезд  КПСС подвел итоги пятой пятилетки. Наряду с вопросами развития народного  хозяйства, съезд рассмотрел работу Министерства государственного контроля СССР. В отчетном докладе Первый секретарь ЦК КПСС Никита Сергеевич  Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется с задачей  проверки исполнения директив партии и правительства. В связи с  критикой, которой подверглась деятельность Министерства, работа госконтроля стала  перестраиваться и сосредотачиваться  на фактическом контроле за точным и безусловным выполнением решений  партии и правительства всеми  звеньями государственного и хозяйственного аппарата. С тех пор значение контрольных  органов в советском государстве  неуклонно снижалась. Далее при  Н.С. Хрущеве министерство превратили в комиссию, снизив его статус и  полномочия.

Система финансового контроля в  СССР была ориентирована на экономику, в которой основная роль принадлежала государственной собственности, управляемой  административно-командными методами. Государственный контроль за деятельностью  исполнительной власти принадлежал  Советам народных депутатов. Им были подконтрольны все другие государственные  органы и их должностные лица. Другими  важными элементами системы финансового  контроля были органы народного контроля, которые сочетали в себе государственный  и общественный контроль.

Фактический крах в России на рубеже последнего десятилетия ХХ века административно-командной  экономики и вынужденный переход  страны к рыночным методам хозяйствования, следствием чего стал отказ от преобладания государственной формы собственности и ликвидация в 1990 году органов народного контроля, подорвали прежние позиции государственного финансового контроля, разрушили его целостную систему. Упразднение механизмов контроля за деятельностью исполнительной власти создало почву для многочисленных злоупотреблений и даже хищений государственных средств.

Принятая в 1993 году Конституция  Российской Федерации провозгласила  построение в России демократического общества. Началось коренное преобразование структуры государственной власти, основанное на принципах бюджетного федерализма и разделения властей. В частности, в Конституции 1993 г. были законодательно закреплены государственная и муниципальная формы собственности, в том числе и финансовые ресурсы как объект, входящий в понятие «имущество» (ч.2 ст. 8 Конституции), а также разделение государственной собственности на государственную собственность Российской Федерации и государственную собственность субъектов Российской Федерации (п. «д» ст. 71, п. «г» ст. 72 Конституции). Однако вопросы финансового контроля в Конституции 1993 года в свете указанных принципов не нашли должного отражения. Например, в Конституции отсутствуют указания на контрольные полномочия парламента, очень кратко и фрагментарно освещен вопрос организации контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101-103).

В этих условиях реальный контроль за государственными финансами продолжал  осуществлять только Минфин России, но это был внутренний контроль исполнительной власти и ему подлежали, в основном, только средства федерального бюджета. Региональные органы исполнительной власти, которые согласно Конституции получили право самостоятельно распоряжаться  государственной собственностью субъектов  Российской Федерации, стали создавать  собственные финансовые органы и  органы финансового контроля. Но это  также был только внутренний контроль исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в  финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, — оставалась абсолютно бесконтрольной

Вместе с тем, несмотря на свою краткость, указание в Конституции 1993 года (п. 5 ст. 101), что «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета  Совет Федерации и Государственная  Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой  определяются федеральным законом» имеет огромное значение. Впервые  в истории России открылась возможность  организовать принятый во всех демократических  странах внешний, независимый от исполнительной власти контроль за управлением  государственными финансовыми средствами.

11 января 1995 года в соответствии  с Конституцией был принят  Федеральный закон № 4-ФЗ «О  Счетной палате Российской Федерации», согласно которому был создан  контрольно-счетный орган федерального  уровня — Счетная палата Российской  Федерации — единственный государственный  орган финансового контроля на  федеральном уровне, статус, задачи, полномочия, порядок и виды деятельности  которого определены отдельным  законом. 

В своем выступлении на Совещании руководителей высших контрольно-ревизионных органов  государств — участников СНГ заместитель  Председателя Правительства Российской Федерации, Министр финансов Российской Федерации А.Л.Кудрин так охарактеризовал  ее роль в государственном финансовом контроле: «Честно вам скажу, Правительство, Минфин почти некому по-настоящему проверить, кроме Счетной палаты. Но бюджетные средства — это 80-90% работы Правительства, контроль за всеми основными расходами: и операционными и выполнение программ. Поэтому роль Счетной палаты переоценить нельзя».

2.2 Органы  финансового контроля, их функции  и результаты деятельности

Органы финансового контроля представлены органами, осуществляющими государственный и негосударственный финансовый контроль.

Для проведения финансового  контроля со стороны представительных органов созданы специальные  структуры: комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной  Думы, Счетная палата РФ.

Особое место в системе  финансового контроля со стороны  представительных органов принадлежит  Счетной палате РФ. Сфера полномочий Счетной палаты - контроль за федеральной  собственностью и федеральными денежными  средствами. Контролю подлежат все  юридические лица - государственные  органы и учреждения, включая государственные  внебюджетные фонды и ЦБР; органы местного самоуправления, коммерческие банки, страховые фирмы и другие коммерческие фонды и негосударственные  некоммерческие организации - в части, связанной с получением, перечислением  или использованием ими средств  федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной  собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и  иных льгот, предоставленных федеральными органами.