Финансовый контроль в рыночной экономике: сущность, история развития, современное состояние

Наличие терминологического хаоса и неоднозначности использования  в законодательстве того или иного  понятия можно попытаться объяснить  недостаточной теоретической проработанностью новых для российской правовой системы  институтов. Система финансового  контроля, сложившаяся еще в советское  время, не могла органично воспринять постепенно претендовавшие на все более  строго определенное место в ее структуре  такие институты, как независимый  государственный аудит и независимый  негосударственный аудиторский  финансовый контроль.

В системе финансового  контроля во многих странах наряду с государственным финансовым контролем  существуют государственный аудит  и негосударственный независимый  финансовый контроль за финансово-хозяйственной  и коммерческой деятельностью организаций, учреждений, осуществляемые аудиторскими организациями и индивидуальными  аудиторами. При подготовке проекта  закона об аудиторской деятельности российские законодатели ориентировались  на сложившуюся в Великобритании практику осуществления аудиторских  проверок. Такое внимание к родоначальникам  аудита представляется оправданным, однако следует учитывать особенности  российской правовой системы, близость ее к романо-германской правовой семье, а также федеративное устройство России.

Поэтому финансовый контроль можно определить не только как составную  часть единого механизма контроля, но и как экономико-правовое явление - реализацию контрольной функции  финансов, представляющее собой систему  взаимосвязанных и взаимодействующих  элементов, которые являются по сути своей различными аспектами деятельности, направленной на достижение единой цели. Они разграничиваются как по поставленным перед ними задачам, так и по субъектному  составу, объекту воздействия и  сферам приложения усилий, приоритетности публичных или частных интересов.

Во-первых, к таким составным  частям-элементам относятся государственный  финансовый контроль, государственный  аудит и негосударственный независимый  аудиторский финансовый контроль.

Во-вторых, говоря о субъектном составе, необходимо отметить, что финансовый контроль осуществляется в нашей  стране не только государственными органами, представляющими государственный финансовый контроль и государственный аудит, но и аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами, т.е. разграничение по субъектному составу отражает и правовую природу вида финансового контроля.

В-третьих, именно при системном  анализе финансового контроля выявляется такая специфика рассматриваемого явления, которая позволяет утверждать, что его сущностная характеристика - тесная взаимосвязь и взаимопроникновение  публичных и частных интересов, поэтому разграничение внутри указанной  системы может также осуществляться в зависимости от их приоритетности на разных этапах проводимой контрольной  деятельности, например:

• государственный финансовый контроль и государственный аудит - приоритет публичных интересов;
• негосударственный аудиторский финансовый контроль - приоритет частных интересов хозяйствующих субъектов.

С учетом вышеизложенного  финансовый контроль призван обеспечивать интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономических субъектов. Финансовые нарушения влекут санкции и штрафы.

Таким образом, финансовый контроль – это контроль за законностью  и целесообразностью действий в  области образования, распределения  и использования денежных фондов государства и муниципальных  образований в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов. 

1.2 Формы и методы  финансового контроля 

Финансовый контроль можно условно  классифицировать по разным критериям. В частности, по субъектам проведения выделяют:

• государственный, реализуемый через общегосударственный контроль (президентский, контроль представительных органов власти и местного самоуправления, контроль исполнительных органов власти, контроль финансово-кредитных органов) и ведомственный (структуры подразделений министерств и других органов государственного управления);
• негосударственный (внутренний – внутрихозяйственный (внутрифирменный, корпоративный)) и внешний – аудиторский (независимый, вневедомственный).

Классификация финансового  контроля по субъектам проведения приведена  на рис. 1.

Рис 1. Классификация финансового  контроля по субъектам проведения

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это, прежде всего разработка, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений, государственных банков и финансовых корпораций. Финансовый контроль со стороны государства негосударственной сферы экономики затрагивает лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством включая налоги и другие обязательные платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных им бюджетных субсидий и кредитов, а также установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения учета и отчетности.

Неверно разграничение понятий "Государственный финансовый контроль " и "государственный аудит" в зависимости от некой принадлежности к той или иной ветви власти в свете теории разделения властей, т.к., вводя конституционный орган, призванный осуществлять государственный аудит, в систему государственных органов публичной власти, определяющим фактором правового статуса контрольного органа не считается его строгая привязка к парламентской форме контроля. В противном случае существующая во многих государствах, в том числе и в России, система подотчетности в совокупности с законодательно установленным механизмом формирования может плавно перерасти в отношения власти и подчинения (вертикальные, субординационные отношения), что грозит полной потерей статуса независимого государственного органа и исключает возможность эффективного осуществления контрольных мероприятий. Кроме того, вызывает некоторое сомнение одноаспектность применения понятий "внешний контроль" и "внутренний контроль". Ведь трудно согласиться с тем, что государственный финансовый контроль (его разновидность - налоговый контроль), осуществляемый в соответствии с нормами НК РФ налоговыми органами, является внутренним по отношению к объекту контроля.⁵

Поэтому государственный  финансовый контроль следует определить как структурный элемент единой системы финансового контроля, представляющий собой подсистему взаимосвязанных  единством поставленных для решения  задач и используемых методов  контрольных мероприятий, осуществляемых различными по своему правовому статусу  государственными органами (как общей, так и специальной компетенции) и их подразделениями, наделенными  при этом исполнительной властью.

При этом государственный  аудит обособлен от подсистемы государственного финансового контроля и не связан напрямую в организационно-правовом, финансовом и функциональном планах с негосударственным аудиторским финансовым контролем. Это, вид финансового контроля, который представляет собой специфическое комплексное явление, отвечающее в то же время всем принципам контрольной деятельности, которые присущи государственному финансовому контролю и негосударственному аудиторскому финансовому контролю (независимость, законность, объективность, эффективность, оперативность, гласность), и осуществляемое с использованием в ходе проводимых контрольных мероприятий как методов и приемов государственного финансового контроля, так и негосударственного аудиторского финансового контроля. Государственный аудит наделен особым правовым статусом конституционным и политически нейтральным органом государственной власти - Счетной палатой для установления соблюдения законности финансовых операций подконтрольными субъектами, их достоверности, выявления целесообразности и экономической эффективности осуществляемой ими финансово-хозяйственной деятельности, определения потенциала повышения результативности использования бюджетных средств, государственной собственности, анализа государственных инвестиционных проектов.

Таким образом, с учетом приведенного определения государственного аудита должен быть пересмотрен и усовершенствован правовой статус государственного органа, его осуществляющего, определены механизмы  повышения его авторитетности в  системе органов и организаций, проводящих финансовый контроль в Российской Федерации.

В пункте 1 ст. 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской  деятельности" (с изм. и доп. от 14, 30 декабря 2001 г., 30 декабря 2004 г., 2 февраля 2006 г.) закреплено легальное определение  понятий аудиторской деятельности, аудита как "предпринимательской  деятельности по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций  и индивидуальных предпринимателей". Наиболее важным признаком аудиторского контроля является его независимость, что повышает его эффективность  и необходимость для хозяйствующих  субъектов. К целям аудита п. 3 ст. 1 Закона об аудиторской деятельности относит выражение мнения о достоверности  финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка  ведения бухгалтерского учета законодательству РФ. При этом данное положение существенным образом отличается от формулировки Временных правил об аудиторской  деятельности (утратили силу), в которых  закреплялось, что "основной целью  аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности экономических  субъектов и соответствия совершенных  ими финансовых и хозяйственных  операций нормативным актам, действующим в РФ." Разграничивая виды финансового контроля в зависимости от субъектного состава, т.е. субъектов, осуществляющих тот или иной вид финансового контроля, а также в зависимости от правовой природы этих субъектов, выделяем государственный аудит наряду с ГФК как самостоятельный вид подсистемы государственного контроля, относя при этом негосударственный аудиторский финансовый контроль, осуществляемый аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами, к подсистеме контроля негосударственного. Положив в основу деления финансового контроля на виды критерий отношения субъекта, проводящего контрольные мероприятия, к объекту контроля, следует выделять внешний и внутренний финансовый контроль, определяя при этом государственный аудит как внешний финансовый контроль. Это, в свою очередь, позволяет четко отграничить его от государственного финансового контроля и негосударственного аудиторского финансового контроля, способных выступать по отношению в объекту контрольной деятельности в виде внешнего или внутреннего контроля (в частности, вневедомственный и внутриведомственный государственный финансовый контроль)

Государственный аудит представляется видом финансового контроля, развивающимся  в русле становления рыночной экономики в Российской Федерации  в направлении достижения единой цели осуществления финансового  контроля и вобравшим в себя сущностные проявления как государственного финансового  контроля, так и нового для нашего государства независимого негосударственного аудиторского финансового контроля. На сегодняшний день мы имеем несовершенный  понятийный аппарат, отсутствие должной  теоретической базы осуществления  финансового контроля в новых  экономических условиях, недостаточную  практическую деятельность по осуществлению  контрольных мероприятий, не реализованный  объем полномочий, предоставленных  Счетной палате как органу, призванному  проводить государственный аудит  в России.⁶

Аудиторский (независимый) контроль - сравнительно новое направление  финансового контроля. Аудит - это  форма предпринимательской деятельности аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению  независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых  деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйствующих субъектов, а также по оказанию им иных аудиторских  услуг.

Основной целью деятельности аудиторов является установление достоверности  бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершаемых ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ. Аудиторы и аудиторские фирмы имеют право на деятельность после профессиональной аттестации и государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности. При этом они получают лицензию и регистрируются в государственном реестре аудиторов и аудиторских фирм.

В РФ аудиторская деятельность специализирована. Банковский аудит  лицензируется Центральным банком РФ, аудит страховых организаций, общий аудит, а также аудит  инвестиционных фондов - соответствующими подразделениями Минфина РФ.

При Президенте РФ создана  Комиссия по аудиторской деятельности. Ее основная задача - организация разработки системы по государственной поддержке  становления и развития рынка  аудиторских услуг в РФ, а также  защита интересов государства, хозяйствующих  субъектов, аудиторов и аудиторских  фирм.

В Положении о Комиссии сформулированы ее полномочия:

- выдача генеральных лицензий  на осуществление лицензирования  аудиторской деятельности;

- организация ведения  государственных реестров аудиторов,  аудиторских фирм и их объединений;

- организация публикаций  в СМИ сведений о выдаче  и аннулировании лицензий на  осуществление аудиторской деятельности, а также о зарегистрированных  объединениях аудиторов и аудиторских  фирм и т.д.;

- комиссия имеет право  направлять аудиторам, аудиторским  фирмам и их объединениям обязательные  для исполнения предписания об  устранениях ими нарушений законодательства  РФ в области аудиторской деятельности.

При осуществлении своей  деятельности аудиторы наделены широкими правами и одновременно имеют  определенные обязанности. Аудиторы имеют  право:

- проверять у хозяйствующих  субъектов в полном объеме  документацию о финансово-хозяйственной  деятельности, наличие денежных  средств, ценных бумаг, материальных  ценностей;

- получать разъяснения  по возникшим вопросам и дополнительные  сведения для аудиторской проверки;

- по письменному запросу  получать необходимую для осуществления  проверки информацию от третьих  лиц, в том числе при содействии  государственных органов, получивших  проверку;

- самостоятельно определять  формы и методы проведения  аудиторской проверки исходя  из требований нормативных актов,  конкретных условий договора  с хозяйствующим субъектом, а  также содержания поручения органов  суда, прокуратуры и т.д. При  этом допускается привлечение  на договорной основе к участию  в проверке аудиторов, работающих  в других аудиторских фирмах;

- отказаться от проведения  аудиторской проверки в случае  предоставления проверяемым хозяйствующим  субъектом необходимой документации, а также в случае необеспечения  государственными органами, поручившими  проведение проверки, личной безопасности  аудитора и членов его семьи  при наличии такой необходимости;

Обязанности аудиторов сводятся к следующему:

- неукоснительно соблюдать  законность в ходе проведения  проверки;

- квалифицированно предоставлять  аудиторские услуги;

- обеспечивать сохранность  документов, получаемых в ходе  проверки и не разглашать их  содержание без согласия хозяйствующего  субъекта, за исключением случаев,  специально предусмотренных законом.

Существуют два вида аудиторских  проверок в зависимости от субъектов, инициирующих их - обязательное и инициативное. Обязательная проверка проводится в  случаях, прямо установленных законодательными актами РФ, а также по поручению  органов дознания, следователя при  наличии санкции прокурора, суда, арбитражного суда, при наличии в  производстве возбужденного (возобновленного  производством) уголовного дела, принятого  к производству гражданского дела или  дела, подведомственного арбитражному суду. Инициативная проверка проводится по решению самого хозяйствующего субъекта.