Российский и зарубежный опыт государственного регулирования стратегических предприятий

Относительно  невелика роль государства в экономике  Японии и в США. Но даже в этих странах во второй половине XX в. увеличилось  участие государства во владении железными дорогами, федеральными автомобильными шоссе. В США к 2005 году они давали 30% налоговых поступлений от совокупного производства страны. Государственные расходы составляли более 1,5 трлн долл., или 35% совокупного производства, а до Первой мировой войны эти показатели были менее 10%.

Во  все времена важнейшей государственной  функцией было формирование и соблюдение юридических норм. Прошедший век  главными направлениями деятельности государства сделал также:

    — производство товаров и услуг;

    — субсидирование частного производства (смежное с частным владельцем  финансирование);

    — закупки товаров и услуг;

    — перераспределение доходов,  включающее государственные и  социальные пособия (трансфертные  платежи).

Наиболее  распространена концентрация производства товаров и услуг на государственных  предприятиях Франции. Несколько раз  после прихода к власти правительств Народного фронта и социалистов  наиболее крупные отрасли промышленности национализировались. Так, в 30-е годы прошлого века национализации были подвергнуты  Французский банк, военная промышленность, железные дороги. После изгнания фашистских оккупантов в 40-е годы власти Франции  национализировали многие шахты, заводы «Рено», производство газа и электричества, крупные страховые компании, все  предприятия по добыче минерального топлива. Были преобразованы в государственные  предприятия компании по морским  перевозкам и создана Национальная компания «Эйр-Франс». Национальные предприятия  возглавляли трехсторонние административные советы из представителей государства, персонала (иногда и потребителей), а также лиц, выбранных с учетом их компетенции.

В Великобритании активная национализация началась с 1946 г., когда под контроль государства перешли нацбанк, предприятия  по добыче угля, производству газа и  электричества, транспорт, гражданская  авиация, черная металлургия. Во главе  английских национальных предприятий  стояли правления из небольшого числа  лиц с большим опытом и авторитетом. В отдельные годы в указанных  европейских странах объем государственного промышленного производства составлял  до 50% общенационального. В США доля государственного производства находится  в пределах 12% национального выпуска  — это один из наименьших показателей  развитых стран мира.

Во  многих индустриальных странах государство  в определенных сферах приобретает  значительное воздействие на решение  проблем частных производителей с помощью субсидий. Роль государственного сектора возрастает при регламентировании  деятельности производства, финансировании различных федеральных и правительственных  программ.

Государство предоставляет разнообразные дотации  производителям при покупке оборудования, частным лицам в социальной сфере. Кроме того, большое распространение  получили скрытые субсидии, когда  государство, к примеру, ограничивает импорт какого-то товара или облагает его пошлинами. Таким образом, американские, французские, канадские и другие производители конкурирующих товаров  получают поддержку. Но такое эффективное  субсидирование производителей оплачивается не государством, а непосредственно  потребителями. Скрытое субсидирование также происходит путем кредитования государством по низким процентным ставкам, гарантирования займов и регламентации  производства.

Ежегодно  правительства развитых стран осуществляют закупки товаров и услуг на астрономические суммы, что делается в целях национальной обороны, эксплуатации дорог, обеспечения образования, соблюдения порядка. Если в США расходуемые на это средства равны четверти национального производства, то в европейских странах данная цифра может достигать 40%. Не случайно в бюджетах большинства государств расходы на силовые структуры и социальные программы занимают ведущее положение. В Америке почти половина всех затрат на транспорте в государственном секторе финансируется федеральным правительством, а в ведении штатов и местных органов власти находится 86% этих расходов.

Перспективы развития государственного сектора  экономики в каждой стране носят  отпечаток истории. По всей видимости, на развитие госсектора в дальнейшем большое влияние будут оказывать  условия функционирования топливно-энергетического  комплекса каждой страны. В европейских  странах, где энергетических ресурсов немного, правительства вынуждены брать на себя заботу об электроэнергетике. В США госсектор в явной форме не может получить большого распространения, но скрытое субсидирование, различные перераспределительные программы говорят о том, что в абсолютном измерении госсектор США сопоставим с таковым в Европе.

Государственный сектор в индустриальных странах  все больше будет охватывать работу отраслей социальной сферы и услуг. Одной из тенденций технического прогресса является введение всеобщего  высшего образования.

Эта идея уже апробируется в Японии и  Швеции. И как сейчас государство  много расходует на предоставление всеобщего среднего образования, так  все больше вузов будет контролироваться государством и финансироваться  за счет бюджетов. Сходная ситуация и в области здравоохранения. Значительная часть медицинских  организаций, находящихся в ведении  муниципалитетов, могут конкурировать  по объему и уровню предоставляемых  услуг с частными медицинскими структурами.

В Китае — самом большом государстве  мира — доля государственного сектора  уменьшается, и в настоящее время  в нем производится примерно 40% национального  дохода. В динамично развивающихся  странах (Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Таиланд) расширяется доля государственного сектора.

Анализ  опыта зарубежных стран показал, что стандартов и шаблонов применительно  к государственному сектору экономики  не существует. В одних странах он очень большой (Греция, Италия, Франция), в других - почти отсутствует (Япония, Люксембург); где-то сконцентрирован на небольшом числе хозяйственных участков и отраслей (Нидерланды), а где-то «размазан» по всей экономике (Франция, Португалия). В некоторых странах он высокоэффективен (Швеция, Франция), в других - неэффективен (Бельгия, США); в ряде стран действует унифицированная система управления предприятиями госсектора (Швеция), а где-то работает система «точечного» (пообъектного) управления (США).

Главный принцип состоит в том, что  ни одно правительство не может мириться с большим, но неэффективным и  обременительным в финансовом отношении  госсектором. Либо он неэффективен, и  тогда его размеры и объем  финансирования должны быть минимальными, либо высокоэффективен, и тогда его  доля в национальной экономике может  быть весьма велика.

В настоящее время выделяются три  модели госсектора: западноевропейская (Португалия, Франция и ряд других стран), североамериканская (США и  Канада) и азиатская (Япония и Южная  Корея).

Для западноевропейской модели в основном характерен довольно большой по объему, высокоэффективный и щедро финансируемый  госсектор, имеющий весьма разнообразную  отраслевую структуру.

Для североамериканской модели, наоборот, типичен недоразвитый, низкоэффективный госсектор, специализирующийся главным  образом на чисто государственных  функциях, обороне и социальной инфраструктуре, исходя из системы «прижимистого  финансирования». Обеим моделям  присуща четкая грань между частным  бизнесом и государством.

Для азиатской модели эта грань размыта, переплетение интересов государства  и бизнеса идет через представителей во властных и корпоративных структурах. Результатом такой модели является формально небольшой госсектор, которому государство оказывает ощутимую финансовую и организационную поддержку.

Каждая  из рассмотренных моделей имеет  свои исторические и географические крайности. Например, в свое время  администрация Р. Рейгана, будучи проводником  североамериканской модели госсектора в наиболее рафинированной форме, предлагала приватизацию таких нетрадиционных объектов, как национальные парки  и охраняемые природные территории, национальная служба погоды, морские  нефтяные месторождения, железнодорожные  транспортные компании, почта, школы и тюрьмы. Многое из этого не было реализовано, однако сам принцип, предполагающий максимальную разгрузку государственного бюджета в период «холодной войны», когда он был и так перенапряжен расходами на оборону, выполнялся.

Примером  другой крайности в реализации европейской  модели является Швеция, которая при  построении так называемого «шведского социализма», опирается на огромный госсектор (32% занятых в стране) и  фантастические государственные расходы (64% ВВП).

Оба приведенных подхода имеют продолжателей  в Восточной Европе. Так, идея администрации  Рейгана о всеобщей приватизации доведена до логического завершения в Латвии. В соответствии с латвийским законодательством приватизировано  может быть все, за исключением производства оружия, какового в стране нет. Для  Латвии существует только одна проблема – когда передать объект на приватизацию. Уже сейчас местные высокопоставленные чиновники высказывают надежду, что в недалеком будущем на приватизацию будут переданы железные дороги, почта и международные  аэропорты.

А вот Польша идет по пути «шведского социализма». Она поддерживает долю государственных расходов в ВВП  на уровне 47%, что в 1,5 раза больше аналогичного показателя в США. Впрочем, не исключено, что и Латвия, и Польша со временем развернут свою внутреннюю экономическую  политику в совершенно ином направлении. Что касается России, то можно смело  констатировать: среди двух главных  моделей - западноевропейской и североамериканской – она выбрала вторую, на наш  взгляд, далеко не самую подходящую.

Действительно, размеры российского госсектора стали незначительными, его финансирование урезано до предела, а результаты деятельности крайне неудовлетворительны. Проблема усугубляется еще и тем, что Россия не смогла построить североамериканскую модель госсектора в чистом виде. Более  того, явно просматривается преемственность  хозяйственного механизма функционирования предприятий отечественного госсектора с азиатской моделью. Кроме того, переплетение интересов чиновников и представителей бизнеса лишает российский госсектор необходимой прозрачности и эффективности, присущих североамериканской модели.

Учитывая, что отечественный госсектор  продолжает активно эволюционировать, следовало бы внедрять в российскую практику в большей степени европейские  методы и стандарты работы с госсектором, что позволило бы частично выправить  сложившуюся ситуацию.

Анализ  показывает, что отраслевые позиции  госсектора в тех или иных государствах хотя и различаются, но не так сильно, как его суммарные относительные  размеры. Например, в Италии крупнейшие государственные компании контролируют черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании постепенно расширяется  госсектор в области производства электроэнергии, и в этой сфере  устанавливается строгий государственный  контроль. Госсектор Великобритании доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции  наиболее сильны позиции госсектора в электроэнергетике, в аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении.

Если  же говорить об общих закономерностях, то можно констатировать, что госсектор  оккупирует в основном почтовые услуги, железнодорожные перевозки, телекоммуникации и электроэнергетику. Даже в США  он полностью доминирует в почтовых услугах и составляет примерно 1/4 часть в сфере железнодорожного транспорта и в электроэнергетике [5].

Таким образом, энергетика, транспорт и  связь являются теми отраслевыми  приоритетами, на которых госсектор  повсюду концентрирует пристальное  внимание. В России госсектор по-прежнему доминирует в топливно-энергетическом и оборонном комплексах, медицинской  и микробиологической промышленности, в сфере транспорта и связи. Наименьшее распространение частная форма  собственности получила в отраслях естественных монополий - электроэнергетике  и железнодорожном транспорте. Учитывая, что эти отрасли почти во всех странах мира служат традиционной нишей для государственного предпринимательства, можно утверждать, что Россия на протяжении 90-х годов ХХ в. шла в общем русле развития мировой экономики. Данные о масштабах госсектора в отраслях промышленности сгруппированы в таблице 1.

Таблица 1 - Относительные  масштабы госсектора России, %