Российский и зарубежный опыт государственного регулирования стратегических предприятий

Представленные  в Законе о банкротстве категории  стратегических организаций позволяют  отнести к ним практически  любое предприятие, осуществляющее деятельность, связанную с оборонными заказами, и не только такую. Например, защитой здоровья граждан в Российской Федерации занимаются больницы, защитой  прав и законных интересов — судебные учреждения, адвокатские фирмы и  т.п. В связи с этим интересной представляется позиция Е.В. Алимовой, которая считает, что указания на такие параметры, как защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов  граждан из п. 1 ст. 190 Закона о банкротстве  следует исключить²⁵.

Следует отметить, что нормы, регламентирующие правовое положение стратегических предприятий и организаций, а  также иных должников особых категорий, отсутствовали в Законе РФ от 19.11.1992г. № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»²⁶, что являлось существенным недостатком указанного нормативного акта. Однако практика показала необходимость включения в закон положений, особым образом регламентирующих статус должников отдельных категория. Это было сделано Федеральным законом от 8 января 1998г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»²⁷, который содержал специальные параграфы, посвященные несостоятельности (банкротству) таких субъектов, как градообразующие, сельскохозяйственные, кредитные, страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, физические лица, ликвидируемые и отсутствующие должники. Однако стратегические организации пополнили данный список только со вступлением в действие Закон о банкротстве. Нормы §5 гл. IX Закона о банкротстве являются новеллой правовой регламентации отношений с участием стратегических предприятий и организаций.

В результате можно сделать вывод  о стремлении законодателя создать  специальное регулирование правового  статуса стратегических организаций  как особой категории субъектов  законодательства о банкротстве. Данная тенденция свидетельствует о  том, что степень разработанности  норм законодательства о банкротстве  определяется уровнем развития экономики, при этом оказывая, в свою очередь, влияние на экономические отношения.

Еще с 1994 года в пункт 6 статьи 113 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусматривал принятие закона об унитарных предприятиях²⁸.

Согласно  Концепции управления государственным  имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 года №1024 (далее – Концепция), в государстве  «назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в  области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования  в государственном секторе экономики»²⁹.

Еще в 1999 году в рамках Концепции было признано, что «предусмотренные гражданским  законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и  институт права хозяйственного ведения, которое распространяется на имущество  унитарных предприятий, имеют ряд  отрицательных свойств. В частности, субъекту такого права предоставлен широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде»³⁰. В результате руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли, они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом), что ведет к нарастанию кризисных явлений на предприятии и впоследствии к его неплатежеспособности.

Важным  моментом в нормативно-правовом регулировании  деятельности стратегических предприятий  стало принятие Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» №161-ФЗ от 14.11.2002 (далее - Закон об унитарных предприятиях). Это стало результатом реализации задач, поставленных Концепцией. Закон об унитарных предприятиях определяет правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации.

Правовое  положение ФГУПов определено не только нормами ГК РФ, Законом об унитарных предприятиях, но и рядом постановлений Правительства РФ.

Политика  государства в отношении убыточных  ФГУПов сводится к уменьшению их числа путем приватизации. Подлежащие приватизации федеральные государственные унитарные предприятия включаются в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, которую ежегодно утверждает Правительство РФ. При этом стратегические предприятия включаются в прогнозный план после принятия Президентом РФ решения об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических или об уменьшении степени участия РФ в управлении стратегическими акционерными обществами³¹.

Помимо  федеральных государственных унитарных  предприятий к стратегическим организациям Закон о банкротстве относит  открытые акционерные общества, акции  которых находятся в федеральной  собственности, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

Если  обратиться к Закону о приватизации, то понятие стратегических предприятий  и организаций, к которым относятся нормы указанного закона практически совпадают с определением, изложенным в ст.190 Закона о банкротстве. Однако оба закона не позволяют однозначно определить, какое количество акций должно находиться в федеральной собственности, чтобы АО считалось стратегическим.

Закон о приватизации устанавливает, что  коммерческая организация – стратегическое открытое акционерное общество, созданное  путем преобразования ФГУП, являющегося  стратегическим предприятием, может  иметь лишь те гражданские права, которые соответствуют целям  и предмету его деятельности, указанным  в уставе, и лишь обязанности, связанные  с последней³². При акционировании стратегических организаций контрольный пакет акций чаще всего остается за государством. Кроме того, в Совет Директоров стратегических акционерных обществ назначаются представители государства, что способствует сохранению контроля за их деятельностью³³.

Одним из важнейших целевых направлений  стратегических организаций является выполнение государственного оборонного заказа, обеспечение которого осуществляется организациями оборонно-промышленного  комплекса: производственными, научно-производственными, научно-исследовательскими, проектно-конструкторскими, испытательными и другими. Так как  Закон о банкротстве не дает определения  понятия оборонного заказа, необходимо обратиться к Федеральному закону «О государственном оборонном заказе»:

Государственный оборонный заказ - правовой акт, предусматривающий  поставки продукции для федеральных  государственных нужд в целях  поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной  техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации³⁴.

Основными субъектами отношений по поводу выполнения гособоронзаказа являются:

1. Государственный заказчик оборонного заказа - федеральный орган исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», осуществляющие заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. Государственным заказчиком вооружения и военной техники, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по их разработке, а также по созданию новых технологий производства вооружения и военной техники в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, или Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».
2. Головной исполнитель оборонного заказа - организация, заключившая государственный контракт с государственным заказчиком на поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу и оформляющая договоры с исполнителями оборонного заказа на поставки продукции (работ, услуг).
3. Исполнитель оборонного заказа - организация, участвующая в выполнении оборонного заказа на основе контракта с государственным заказчиком или головным исполнителем (исполнителем).

Под государственным контрактом понимают договор, заключенный государственным  заказчиком с головным исполнителем (исполнителем) и предусматривающий  обязательства сторон и их ответственность  за выполнение оборонного заказа, а  под контрактом - договор, заключенный  головным исполнителем (исполнителем) с исполнителем (другим исполнителем) и предусматривающий обязательства  сторон и их ответственность за выполнение оборонного заказа.

Основные  показатели оборонного заказа утверждает Президент Российской Федерации. Поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу являются одним из видов поставок продукции (работ, услуг) для федеральных  государственных нужд.

Финансирование  оборонного заказа осуществляется за счет федерального бюджета посредством  выделения ассигнований государственному заказчику. Статьи федерального бюджета, по которым финансируется оборонный  заказ, имеют статус защищенных статей расходов федерального бюджета. Оплата поставок продукции (работ, услуг) по оборонному заказу производится в соответствии с условиями государственного контракта (контракта). Оплату поставок продукции (работ, услуг), осуществляемых исполнителем по контракту с головным исполнителем (исполнителем), может производить непосредственно государственный заказчик, если это предусмотрено соответствующим государственным контрактом (контрактом). Финансовые средства, выплачиваемые государственным заказчиком головному исполнителю (исполнителю), предназначаются только для расходов на выполнение оборонного заказа и авансирование соответствующих работ.

Следует отметить особенность организаций  оборонно-промышленного комплекса, осуществляющих работы по обеспечению  выполнения государственного оборонного заказа, которая состоит в том, что в случае прекращения работ  по выполнению оборонного заказа головной исполнитель не вправе без согласования с Правительством РФ ликвидировать  или перепрофилировать производственные мощности, обеспечивавшие выполнение оборонного заказа³⁵.

Кроме того, деятельность стратегических организаций  зачастую тесно связана с информацией, являющейся государственной тайной. Законом РФ 21.07.1993г. № 5485-1 «О государственной  тайне» установлены особые требования в отношении порядка допуска  предприятий, учреждений и организаций  к проведению работ, связанных с  использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием  средств зашиты информации, а также  с осуществлением мероприятий и  оказанием услуг по защите государственной  тайны³⁶.

Глава 3. Сравнительная характеристика государственного регулирования и управления стратегическими предприятиями: российские и зарубежные особенности

3.1. Управление  государственным сектором экономики  в зарубежных странах

В каждом государстве имеются нужды  безопасности и социальные проблемы (безработица, социальное обеспечение, регулирование цен), с которыми рынок  самостоятельно справиться не может. В  настоящее время государственный  сектор экономики в различных  странах играет неодинаковую роль. Национальное правительство, как правило, везде ответственно за оборону, выпуск денег, международную торговлю, почту, а другие направления деятельности общества в различных странах  регулируются по-разному. В компетенцию  местных территориальных органов  власти традиционно входят вопросы  охраны порядка, образования, уровня жизни. В США, например, на местном уровне существует несколько государственных  структур, каждая из которых имеет  право взимать налоги и ответственна за руководство отдельными программами. Поэтому там существуют школьные, библиотечные, канализационные округа, их около 100 тыс.

Границы между государственными и негосударственными компаниями размыты. Так, даже в США, которая большое внимание уделяет  правовому регулированию, крупнейшая компания «Амтрак», учрежденная федеральным  правительством для обслуживания национальных пассажирских железнодорожных перевозок, получает субсидии от федеральной власти, а во всех других отношениях действует  как частное предприятие. Аналогичное  положение в Великобритании с  национализированной Британской сталелитейной  компанией.

В развитых индустриальных государствах между государственными и частными структурами выделяются два наиболее важных различия:

— лица, ответственные за управление государственным учреждением, либо выбираются, либо назначаются тем, кто  уже выбран;

  — государственные структуры  имеют такие права, которые  у частных отсутствуют. 

Государство имеет право принудить всех платить  налоги, а в случае отказа конфисковать собственность неплательщика и  заключить его в тюрьму. У государства  есть право воспользоваться собственностью других владельцев для общественных нужд, но при этом оно должно уплачивать им справедливую компенсацию (право  исключительного суверенитета). В  большинстве развитых стран государство  может обязать молодежь к службе в армии. В частном секторе  все контакты, обмены добровольны, и  соответственно, никакого принуждения  частные институты делать не вправе.

Наибольшее  распространение государственный  сектор экономики получил в Австрии. Во многих отраслях ее экономики, прежде всего в топливно-энергетическом комплексе, электроэнергетике, на транспорте, доля государства превышает 75%. Далее  по удельному весу государственной  собственности в национальном хозяйстве  идут, по мере убывания, Франция, Великобритания, Германия, Нидерланды, Италия, Швеция.