Российский и зарубежный опыт государственного регулирования стратегических предприятий

Если  исходить из мирового опыта, то все  задачи, которые могут и должны разрешаться на уровне современного государства, можно свести к следующим:

1. Обеспечение развития базовых  отраслей: энергетики, металлургической, топливной промышленности, стимулирование  новых отраслей.

2. Стратегическое прогнозирование  развития науки и техники, долгосрочное  прогнозирование развития хозяйства  в целом, оценка социально-экономических последствий научно-технического прогресса с общенациональных позиций.

3. Координация усилий общества  по охране и оздоровлению окружающей  среды. 

4. Создание производственной и  социальной инфраструктуры: транспорт,  связь, культура, образование, здравоохранение. 

5. Выработка и обеспечение социальных  гарантий, особенно для групп  населения, которые не могут  в полной мере заниматься общественно-полезным  трудом.

6. Поддержание в нормальном состоянии  денежной и финансовой системы. 

Ни  одна из перечисленных задач не может  быть решена на уровне предприятия, корпорации, отрасли хозяйства или региона. Это прерогатива исключительно  государства⁴.

Глава 2. Понятие и особенности деятельности стратегических организаций России

В период начиная с 90-х годов ситуация в экономике была весьма напряженной. Происходила трансформация экономики  страны, переход от административной к рыночной экономике.

В результате, стратегические организации  оказались наименее подготовлены к  рыночным условиям, а государство  не смогло обеспечить им соответствующую  поддержку, так как у него отсутствовали  средства, необходимые для полноценного финансирования стратегических организаций.

Необходимость сохранения стратегических организаций в тех условиях, а также специфика их деятельности определила выделение стратегических организаций в число особых субъектов, особенности правового положения которых должны учитываться законодателем. В период советской планово-распорядительной экономики стратегические организации функционировали в условиях максимального экономического благоприятствования.

Рост  оборонного заказа привел к несбалансированности развития производственных мощностей  и к тому же не создавал стимулов для руководства предприятий  заботиться о технологиях массового  производства, качестве тары и упаковки, о рекламе и прочих средствах  достижения высокой конкурентоспособности  на рынке⁵.

Понятия бизнес-плана, маркетинга, дилерских  сетей стали постигаться специалистами  оборонной промышленности после  того, как оборонный заказ сократился до 20-25%, а для многих - до нуля.

Это привело к тому, что большинство  небольших и средних стратегических предприятий и организаций оказались  на грани банкротства.

Существует  позиция, что банкротство стратегических должников необходимо существенно  затруднить, либо сделать невозможным, однако она представляется спорной. Данной цели возможно достичь, переведя стратегические организации в форму казенных предприятий. Однако согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации, государство как собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества⁶. Очевидно, что принятие таких обязательств по всем стратегическим организациям для государства обременительно и маловероятно.

Рассмотрим  особенности правового регулирования  деятельности стратегических предприятий. Согласно п.1 ст. 190 Федерального закона от 26.11.2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве) установлено, что для целей этого закона под стратегическими предприятиями и организациями понимаются две категории субъектов⁷:

• федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, а также иные организации в случаях, предусмотренных федеральным законом⁸;
• организации оборонно-промышленного комплекса - производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа.

Во  избежание проблем, связанных с  широким толкованием норм Закона о банкротстве, п. 2 ст. 190 указанного нормативного правового акта, устанавливает, что Правительство РФ утверждает перечень стратегических предприятий  и организаций, в том числе  организаций оборонно-промышленного  комплекса, к которым применяются  особенности банкротства стратегических организаций. Этот перечень подлежит обязательному  опубликованию.

В соответствии с п. 17 постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.04.2003г. № 4 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»⁹ до опубликования перечня стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, нормы § 5 гл. IX Закона о банкротстве применялись к тем юридическим лицам, которые соответствуют критериям, указанным в п. 1 ст. 190 данного закона.

Перечень  стратегических должников был утвержден  распоряжением Правительства РФ от 09.01.2004г. № 22-р¹⁰, в связи с чем Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в Информационном письме от 10.02.2004г. № С5-7/уз-1393¹¹ указал, что этот перечень утвержден в соответствии со ст. 190 Закона о банкротстве; причем его содержание может меняться. Кроме того, впоследствии появился еще один перечень, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»¹².

Содержание  перечней, утвержденных Правительством РФ и Президентом РФ, во многом не совпадает. Перечень Президента РФ состоит из двух частей - в первой по состоянию 29 апреля 2008г. перечислены 402 федеральных государственных унитарных предприятия, осуществляющих производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации; во второй части названы 322 открытых акционерных общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

При этом согласно норме пп. «б» п. 2 Указа  Президента РФ Правительству РФ поручается обеспечить включение стратегических предприятий и стратегических АО, приведенных в перечне Президента РФ, в перечень стратегических предприятий  и организаций, утвержденный Правительством РФ¹³. Согласно Постановлению Правительства РФ от 17.11.2005г. №684, стратегические предприятия и стратегические акционерные общества, предусмотренные Перечнем, утвержденным Указом Президента, при осуществлении мер по предупреждению банкротства, принятии решения о подаче в арбитражный суд заявления о признании их банкротами и проведении процедур банкротства, рассматриваются в качестве стратегических предприятий и организаций, в отношении которых применяются правила, предусмотренные параграфом 5 главы IX Закона о банкротстве¹⁴.

Раскроем  основные понятия, приведенные в  указанных выше критериях отнесения  организаций к категории стратегических.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

Имущество унитарного предприятия принадлежит  ему на праве хозяйственного ведения  или на праве оперативного управления, является неделимым и не может  быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками  унитарного предприятия¹⁵.

В Российской Федерации создаются  и действуют следующие виды унитарных  предприятий:

• унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;
• унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.

Решение об учреждении федерального государственного унитарного предприятия принимается  Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти, которые  осуществляют права собственника имущества  ФГУП. Полномочия собственника имущества  должника-ФГУП при проведении процедур банкротства возложены на Федеральное  агентство по управлению федеральным  имуществом¹⁶. Федеральное государственное унитарное предприятие вправе распоряжаться своим движимым и недвижимым имуществом, но только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом предприятия. Унитарное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных законодательством. Унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия. Федеральное государственное унитарное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры, простого товарищества¹⁷.

Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать  или иным способом распоряжаться  принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного  им федерального органа исполнительной власти. Казенное предприятие субъекта Российской Федерации вправе отчуждать  или иным способом распоряжаться  принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации¹⁸.

Казенные  предприятия не могут быть признанными  банкротом, т.к. они наделяются собственником (Российской Федерацией) имуществом на праве оперативного управления и практически полностью им контролируются. Собственник несет субсидиарную ответственность по долгам указанных юридических лиц при недостаточности их имущества, поэтому требования их кредиторов в любом случае могут быть удовлетворены полностью¹⁹.

Выбор организационно-правовой формы унитарного предприятия, а именно федерального ГУП, основанного на праве хозяйственного ведения, в значительной мере определен  тем, что такая организационно-правовая форма позволяет получить более  тесный контроль за деятельностью организации.

Правовое  положение открытых акционерных  обществ, акции которых находятся  в собственности РФ, определено Федеральным  законом «Об акционерных обществах»²⁰, согласно которому акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу²¹. Акционерные общества могут быть следующими:

• открытыми - вправе проводить открытую подписку на выпускаемые ими акции и осуществлять их свободную продажу с учетом требований законодательства, число акционеров открытого общества не ограничено;
• закрытыми - общества, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного, заранее определенного круга лиц, такое общество не вправе проводить открытую подписку на выпускаемые им акции либо иным образом предлагать их для приобретения неограниченному кругу лиц, число акционеров закрытого общества не должно превышать пятидесяти.

Следующим ключевым понятием критериев отнесения  организаций к категории стратегических является безопасность - состояние  защищенности жизненно важных интересов  личности, общества и государства  от внутренних и внешних угроз. Под  жизненно важными интересами понимают совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование  и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К  основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный  строй, суверенитет и территориальная  целостность²².

Обороноспособность  государства - готовность к обороне, обладание всеми необходимыми для  обороны средствами²³. Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории²⁴.