Практика антимонопольного регулирования в современной России

Цены естественных монополий на первом этапе либерализации  во многих странах прямо регулировались государством. Но в условиях высокой  инфляции и резких изменений относительных  цен пересмотр тарифов и цен  не поспевал за ростом издержек, и была принята на вооружение практика регулирования  ценообразования по различным формулам, и одновременно стала осуществляться приватизация или коммерциализация естественных монополистов. Как показывает опыт Венгрии, Чехии и России, монополисты легко научились манипулировать необходимыми экономическими переменными, и относительные цены на товары и услуги естественных монополий стали стремительно расти. Во многом это привело к подрыву финансового положения многих предприятий промышленности и сельского хозяйства. Задача эффективного регулирования естественных монополий только еще начинает находить адекватные методы решения проблем ценообразования в условиях переходных экономик. Потенциально нерешенность проблем в этой сфере чревата серьезными последствиями.

Согласно Российскому  закону “О естественных монополиях”  режим регулирования включает две  составляющие: контроль над ценообразованием и контроль над целым рядом  хозяйственных решений владельцев естественной монополии. Специальные  органы регулирования устанавливают цены на продукцию монополии и определяют состав потребителей продукции, которым монополия обязана поставлять свою продукцию.

Закон не содержит каких-либо четких рекомендаций относительно схемы ценообразования, используемой на продукцию естественной монополии. Установлены лишь самые общие принципы (например, желательность покрытия издержек), исключены специальные привилегии для разных групп потребителей. Государство может требовать установление специальных тарифов для некоторых социально значимых групп населения, но должно в этом случае брать на себя расходы и из бюджета субсидировать соответствующие скидки. В целом, предлагаемая идеология ценообразования ближе всего к формуле средних издержек.

Пока же в  области ценообразования на продукцию  естественных монополий продолжается практика перекрестного субсидирования. В чем ее суть? Одни потребители продукции естественной монополии получают ее по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения. В чем недостаток подобной практики? Во-первых, она существенно ограничивает потенциал развития и конкурентоспособности российской промышленности. Во-вторых, она противоречит экономической логике: себестоимость продукта естественных монополий для крупных оптовых покупателей ниже, чем для индивидуальных потребителей. Более того, параметры спроса также диктуют назначение, по крайней мере, не более высоких цен промышленным предприятиям. В-третьих, подобная практика возлагает на естественные монополии несвойственные им функции социальной политики. Неудивительно, что социальная эффективность этого своеобразного налога на промышленных потребителей крайне низка: дотация распределяется не по нуждаемости, а по объему потребления услуги. Это означает, что наиболее благополучные слои населения получают больше, чем наименее защищенные, для кого, собственно, и должна предназначаться подобная помощь.

Гораздо более  специфичны положения закона относительно того, как, у кого и зачем собственники монополии должны получать разрешение при реализации своей собственности. По сути дела, любые операции с имуществом естественной монополии или с  пакетами ее акций должны получать одобрение агентства по регулированию монополий.

Государственные специализированные агентства по регулированию  естественных монополий, в соответствии с мировой практикой, организуются как автономные учреждения, обладающие достаточной властью для того, чтобы проводить независимую от центральных и местных органов власти политику. К настоящему времени созданы комиссии по регулированию основных отраслей—естественных монополистов: Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте. Пока их деятельность только разворачивается, и во многом они еще не вышли на должный уровень. Но именно этим агентствам предстоит стать основным инструментом политики государства в отношении естественных монополий.

В настоящее  время главная проблема, которая  возникает при реализации закона о естественных монополиях,—это взаимоотношения центральных и местных органов власти. Например, многие регионы имеют свою собственную энергетическую политику и тарифную структуру, направляя значительные средства из своих бюджетов на покрытие убытков энергетических сетей. Создание общенациональных агентств может привести к определенному конфликту с региональными властными структурами и возникновению проблем с субсидированием; или практически подчинению агентств региональным властям. С другой стороны, монополисты-производители энергии и газа (которые не являются, между прочим, естественными монополиями) рассматривают создание агентств как ограничение своих хозяйственных прав. Потенциально, наибольшие проблемы возникнут с формированием адекватных схем ценообразования для естественных монополий и последовательной их реализацией. И здесь результат будет во многом определяться эффективностью работы агентств, качеством их персонала.

Не следует  недооценивать и принципиально  нового характера деятельности органов  по регулированию естественных монополий. В конечном счете они представляют интересы общества в целом. Поэтому чрезвычайно важным является то.чтобы и финансовый отчет, и концепция развития отрасли, включающая целевую норму прибыли предприятий-монополистов, уровень дивидендов, способы снижения издержек и направления инвестиций публиковались и гласно обсуждались специалистами. Секретность в деятельности предприятий, которых государство от имени общества защищает от конкуренции и дает мандат на монополию, не может быть оправдана никакими ссылками на коммерческую тайну. Это и будет своеобразной лакмусовой бумажкой, показывающей серьезность намерений и действий новых структур.

Иными словами, и в области регулирования  естественных монополий не существует гарантирующих успех механизмов реализации “правильных” законов. Эффективность  государственного регулирования рыночной экономики зависит от зрелости соответствующих институтов и усилий по их реформированию.

3.3. Проблемы антимонопольного регулирования

3.3.1. Запрет на установление монопольно высокой цены

В 2008—2009 году Федеральная антимонопольная служба разработала, а Правительство России внесло на рассмотрение Федерального Собрания РФ второй пакет предложений по изменению норм антимонопольного законодательства, в котором нашел отражение широкий круг вопросов, начиная от модификации норм административной ответственности за нарушение и заканчивая определением основных понятий, применяемых для квалификации состояния конкуренции на рынке товара, положения на данном рынке хозяйствующего субъекта или группы лиц, а также их поведения. В числе предлагаемых изменений — критерии определения монопольно высокой цены. От законодательного определения монопольно высокой цены зависят не только требования к стандартам доказательства и распределение бремени доказательства между участниками административных и судебных процессов, но и вероятность ошибок первого и второго рода.¹¹

Как известно, одна из причин снесения предложений  о корректировке формулировок статьи 6 закона «О защите конкуренции» — это проблемы, связанные с применением заложенного в закон принципа строгой комплементарности двух критериев определения иены как монопольно высокой, которые условно можно обозначить как: (1) сопоставимые условия конкуренции, (2) экономически обоснованные расходы и прибыль. Когда нет возможности выделить сопоставимые конкурентные рынки, означает ли это, что данная норма вообще неприменима, или все же можно отказаться от доказательства по одному из критериев, в данном случае — по критерию сопоставимости. В этом контексте возникают и другие вопросы: все ли возможности выявления сопоставимых конкурентных рынков исчерпаны в действующей формулировке. Каким образом изменяются данные возможности в предлагаемой формулировке. Возможен ли какой-либо третий (четвертый) вариант, который будет лучше (с точки зрения такого рода возможностей) применения принципа сопоставимости, чем действующая и предлагаемая формулировки. В этом состоит проблематика данного вопроса.¹²

Анализ экономической  теории монопольно высокой иены, истории  применения этой нормы в европейском  законодательстве и роли доктрины «монопольно  высокой иены» в российской антимонопольной политике дает возможность сделать следующие выводы:

1.  Несмотря на то, что в экономической теории высокая цена — главный инструмент, посредством которого монополист снижает сумму благосостояния, применение антимонопольной политики в отношении высоких иен может привести к значительным потерям динамической эффективности из-за воздействия на стимулы входа и соответственно препятствовать повышающим эффективность нововведениям.

2.  Применение антимонопольного законодательства против компаний, назначающих «слишком высокие иены», вовсе не является общепринятой практикой. В США высокие иены вообще не являются признаком нарушения закона, в Европейском Союзе принят принцип, согласно которому сами по себе высокие иены законны, если они не являются частью практики ограничения конкуренции.

3. Антимонопольные органы, стремящиеся применить антимонопольное законодательство в отношении высокой иены, должны столкнуться к комплексом методических проблем. Практика не выработала более или менее удовлетворительного набора признаков монопольно высокой цены: неясен выбор эталона, с которым следует сопоставлять фактически назначаемую цену, неясно, в какой степени о назначении монопольно высокой цены можно судить по показателям прибыли, наконец, непонятно, какое именно превышение фактически назначаемой цены над эталоном необходимо для квалификации цены как «монопольно высокой».

4.  В российском антимонопольном законодательстве в отличие от зарубежного опыта, обвинение в назначении монопольно высокой иены как форме злоупотребления доминирующим положением предъявляется достаточно часто. Причин тому немало, и часть из них носит совершенно объективный характер. В российской экономике многочисленны рынки с высокими барьерами входа и отсутствием традиций конкуренции. Далеко не на всех регулируемых рынках действия регулятора позволяют предотвратить использование высоких цен в качестве инструмента ограничения конкуренции.

5.  Разработать совершенное правовое определение монопольно высокой цены, которое ни при каких условиях не могло бы сопровождаться ошибками правоприменения, невозможно. Однако можно и должно стремиться к ограничению ошибок при квалификации цены как монопольно высокой. Применение нормы о монопольно высокой цене с учетом лучшей зарубежной практики потребует повышения уровня требований к квалифицированности проведения анализа и оценки состояния конкуренции на товарных рынках, а также к квалификации повеления хозяйствующих субъектов, что может привести к росту прямых издержек, но вместе с тем — к экономии на побочных издержках антимонопольного регулирования.

6.  Определение монопольно высокой цены в статье 6 закона «О защите конкуренции» не может быть признано удовлетворительным хотя бы потому, что оно предъявляет слишком высокие требования к сопоставимости рынка, иена которого должна служить эталоном. В то же время предложенное в поправках к закону «О защите конкуренции» определение монопольно высокой цены в целом не улучшает качество действующего определения, а в некоторых аспектах даже ухудшает его. В целом действует тренд от «экономического» определения монопольно высокой цены к «бухгалтерскому».

7.  «На наш взгляд, совершенствование содержания и применения нормы о монопольно высокой цене связано в первую очередь с понятием о сопоставимости рынка. Совершенствование применения законодательства в этой части требует развития инструментов выявления и анализа сопоставимых товарных рынков».¹³

3.3.2. Подходы к регулированию естественных «локальных» монополий

За последние  два десятилетия коммунальные предприятия (publicutilities) (газовая, электроэнергетическая, железнодорожная, телекоммуникационная отрасли, водоснабжение), неотъемлемой частью которых являются естественно-монопольные сегменты, претерпели крупные изменения. Они шли в направлении дерегулирования, внедрения конкуренции, модернизации функций и методов регулирования. Преобразования начаты и в России, но модели реформирования еще не приобрели завершенных форм. В связи с этим большой интерес представляют тенденции в развитии теоретических концепций, лежащих в основе практических преобразований. ¹⁴

С конца 70-х  годов наблюдается существенное изменение как теоретических, так и практических подходов к регулированию. Именно в этот период дали о себе знать крупномасштабные "провалы регулирования". В качестве яркого примера можно привести кризис газовой отрасли США, подлежащей в то время детальному регулированию и оказавшейся в бедственном положении в результате наложения неумелого регулирования на последствия энергетического кризиса. Серьезные "сбои", наблюдавшиеся и в других жестко регулируемых отраслях, со всей очевидностью подчеркнули тот факт, что регулирующий процесс далек от совершенства и наряду с провалами рынка могут наблюдаться не менее разрушительные провалы регулирования. В ходе анализа причин и характера сбоев на первый план вышла проблема асимметричности в положении монополии и регулирующих властей. Асимметричность касается, во-первых, распределения информации, где явными преимуществами обладает монополист и, во-вторых, распределения власти, где перевес находится на стороне регулирующих органов. Это неравенство порождает почву для стратегических корыстных действий обоих партнеров в паре "регулятор- регулируемый".

Под влиянием обрисованных тенденций как в  теории, так и в практике регулирования, однозначно предписываемый ранее рецепт "регулировать, если наблюдается ситуация естественной монополии", подвергся сомнениям и критике. Все большее влияние стали приобретать концепции, ориентирующие на введение в естественно-монопольных секторах тех или иных конкурентных механизмов, обладающих явными информационными преимуществами по сравнению с механизмами прямого регулирования.

Итогом многочисленных дискуссий стало существенное усложнение и "разветвление" схемы принятия решения о необходимости регулирования. Теперь констатация естественно-монопольной ситуации уже не означала автоматического введения регулирования. В работе Бротигама приводится один из возможных вариантов "карты принятия решения" о регулировании в отношении естественной монополии. Сначала необходимо выяснить, сколь велики мертвые потери, связанные с переходом от первого наилучшего решения ко второму применительно к данной конкретной отрасли.