Принципы государственной службы

2.2. Система   принципов государственной   службы   Российской Федерации

В соответствии с международными договорами РФ система принципов государственной службы предусматривает   возможность   каждого    обращаться в  межгосударственные органы   по   защите   прав    и    свобод    человека,    если    исчерпаны внутригосударственные средства правовой  защиты.  В  приведенных  положениях отражен действующий в Конституции РФ и других законодательных и  нормативных актах принцип ответственности,  входящий  в  структуру  принципа  приоритета прав и свобод  человека  и  гражданина.  В  законодательстве  европейских  и других   государств,   провозглашающих   себя   социальными   и   правовыми, конституционный принцип ответственности означает,  что  государство  обязано возместить ущерб, если он причинен по вине органов  публичной  власти  и  их должностных   лиц.   Такая   ответственность,   которую   иногда    называют ответственностью публичной власти,  является  одним  из  основных  элементов административного (правового) режима. Такую же ответственность несут  органы государственного управления (исполнительной  власти)  при  невыполнении  ими договорных обязательств по  отношению  к  юридическим  и  физическим  лицам. Поскольку  ответственность  публичной  власти   является   специфичной   для правового  (административного)  режима,   возмещение   ущерба   производится уполномоченными государством органами (например, Министерством  финансов  во внесудебном,  бесспорном  порядке).  И  только  при  возникновении  спора  о размере  компенсации  либо  о  невыполнении   уполномоченными   государством органами  исполнительной  власти  обязанностей  по  возмещению  ущерба   эти вопросы  подлежат   рассмотрению   в   суде   без   предварительной   оплаты государственной пошлины,  как  это  установлено,  например,  в  конституциях стран Западной Европы.

К  сожалению,  в  российской  Конституции  и  других федеральных  законах  аналогичные  правовые   предписания   не   содержатся. Думается, что  принцип  материальной  ответственности  публичной  власти  за причиненный по ее вине ущерб физическим и  юридическим  лицам  должен  стать конституционным.

Принцип единства системы государственной власти,  разграничения  предметов  ведения между  РФ  и  субъектами  Российской   Федерации.   Государственная   служба представляет  собой  множество  государственных  должностей  учреждаемых   в единой  системе  органов  государственной  власти.   Власть   в   Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции РФ  является  многонациональный  народ России.  Никакой  государственный  орган,  а  следовательно,   никакой   вид государственной  службы,   никакие   государственные   служащие   не   могут претендовать  на  суверенное  осуществление  государственной   власти.   Они исполняют   лишь    соответствующие    функции    государственных    органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственные  служащие самостоятельны в осуществлении компетенции государственного  органа  лишь  в установленных законодательными  актами  пределах  и  только  при  реализации строго  определенных  функций  государственной   власти.   Россия   является федеративным   государством.   Поэтому   государственная   власть   в    ней осуществляется  не  только  федеральными  государственными  органами,  но  и органами государственной власти субъектов РФ:  республик,  краев,  областей, городов  федерального  значения,  автономной  области,  автономных  округов.

Таким  образом,  между  государственными  органами  Российской  Федерации  и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение  предметов ведения  и  полномочий.  В  соответствии  с  ч.  3  ст.  11  Конституции  РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами  государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов  Российской  Федерации устанавливается,  во-первых,  Конституцией   РФ,   во-вторых,   Федеративным договором и, в-третьих, иными договорами о разграничении  предметов  ведения и полномочий[8]. В Конституции РФ разграничение ведения закреплено в ст.  71-73. В ст. 71 указано  все  то,  что  отнесено  к  ведению  РФ;  в  ст.  72 определены предметы  совместного  ведения  РФ  и  ее  субъектов.  В  ст.  73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти  вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного  ведения РФ и ее субъектов. Статья 9 Договора «О разграничении  предметов  ведения  и полномочий   между   органами   государственной   власти   РФ   и   органами государственной власти Свердловской области» относит к ведению  Свердловской области государственную службу Свердловской области[9].

Следовательно,  и  государственная  служба  должна   организовываться   и функционировать в соответствии  с  разграничением  предметов  ведения  между Федерацией  и  ее  субъектами.  Государственные  служащие  решают  задачи  и осуществляют функции только тех  государственных  органов  и  только  в  тех пределах,  которые  устанавливаются  Конституцией   РФ.   Принцип   единства распространяется на все ветви  государственной  власти  в  РФ. 

Принцип   единства исполнительной власти обусловлен целостностью  экономического  пространства, т.е. свободным перемещением товаров, услуг и  финансовых  средств,  рыночной конкуренцией, свободой экономической деятельности на всей территории  России (ст. 8 Конституции РФ) и  определяется  рамками  ст.  71  —  73  Конституции предусматривающих  компетенцию  России  и  совместную   компетенцию   ее   и субъектов Российской Федерации.

Реализация принципа единства  исполнительной власти требует постоянного согласования действий, ибо  нередко  невыполнение органами исполнительной власти России  своих  обязательств  влечет  ответные меры  со  стороны  исполнительной  власти   е   субъектов   и   отрицательно сказывается  на  результативности   государственного   аппарата   в   целом, препятствует развитию экономических связей регионов и  создает  диспропорции в социальной и экономическом развитии.[10]

Принцип разделения  законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти. Государственная власть в РФ разделяется на  законодательную,  исполнительную и судебную.  Органы  закона  дательной,  исполнительной  и  судебной  власти самостоятельны и каждый из них выполняет задачи  и  функции  государственной службы.  Соответственно  выделяются  три  основные  функции  государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная), и каждая из них  должна самостоятельно исполняться соответствующим органом  государственной  власти, а следовательно, соответствующей государственной службой и  государственными служащими.

Каждый вид государственной службы, осуществляющий  одну  их  трех функций государственной власти, взаимодействует с  другими  государственными органами, и при этом  они  ограничивают  и  уравновешивают  друг  друга.  На уровне представительной государственной  власти  в  систему  государственных должностей государственной службы входят те из них, которые учреждаются  для непосредственного  обеспечения  полномочий  лиц,  замещающих   должности   в аппаратах палат Федерального Собрания РФ,  органов  представительной  власти субъектов РФ  и  т.д.  Исполнительная  власть  реализуется  государственными служащими на государственных должностях, учреждаемых  для  непосредственного обеспечения  деятельности   Президента   РФ,   Правительства   РФ,   органов исполнительной власти субъектов РФ и т.д. В аппаратах Конституционного  Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда РФ  функции  государственной службы осуществляются лицами,  занимающими  должности,  которые  учреждаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий судей всех судов.

На региональном уровне происходит  аналогичное  распределение  полномочий государственных  органов,  принадлежащих  различным  ветвям  государственной власти. Функционирование государственной службы в конечном  итоге  реализует на  практике  принцип  разделения  властей.  Так  как   разделение   властей действует на уровне государственной власти, то это положение не относится  к системе  местного  самоуправления  в  РФ,  а  следовательно,  к  организации муниципальной  службы;  согласно  ст.  12  Конституции  РФ  органы  местного самоуправления не входят в систему органов  государственной  власти.  Органы исполнительной  власти  субъектов  РФ  (вне  пределов  ведения   федеральных органов  и  полномочий  по  предметам  совестного  ведения)  обладают   всей полнотой  власти  ст.73  Конституции ).  Вопросы  совместного  ведения  Российской Федерации, и ее субъектов должны решаться по взаимному  согласию.  В  случае разрешения разногласий между органами Российской Федерации и  ее  субъектов, а  также  между  органами  государственной   власти   субъектов   Российской Федерации   значительная   роль   отводится   Президенту,   который    праве использовать согласительные процедуры, а при  не  достижении  согласованного решения передать разрешение спора на рассмотрение суда (ст.  85  Конституции РФ). Анализируя принцип разделения государственной власти,  следует  помнить и о независимости каждой из ветвей государственной  власти.  Особенно  важно рассмотреть  некоторые  аспекты  самостоятельности  исполнительной   власти.[11]

Статья 10 Конституции РФ определяет, что  органы  исполнительной  в  власти, также  органы  законодательной  и  судебном  властей  власти  России  и   её субъектов - самостоятельны. Это значит, что представительные  органы  власти России ее субъектов уполномочены заниматься законодательством  и  не  должны подменять      исполнительно-распорядительную      деятельность      органов исполнительной  власти.  Этой  же  цели  служит  ст.  83   Конституции   РФ, предусматривающая,  что  Президент  РФ  с  согласия   Государственной   Думы назначает Председателя Правительства  России  и  единолично  по  предложению Председателя   Правительства   назначает   и   освобождает   от    должности заместителей  Председателя  Правительства  и  министров.  В  соответствии  с Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г.  «О  мерах  по  укреплению  единой системы  исполнительной  власти  в  Российской  Федерации»   назначение   на должность и освобождение от должности глав  администрации  краев,  областей, городов  федерального  значения,  автономной  области  автономных   округов, применение к ним мер  дисциплинарной  ответственности  производится  указами Президента  по  представлению  Председателя  Правительства  РФ.   Вопрос   о назначении  выборов  главы  соответствующей  администрации  также   решается Президентом РФ до тех  пор,  пока  федеральным  законодательством  не  будет установлен иной порядок.  В то  же  время  самостоятельность  исполнительной власти не исключает ее подотчетности в известных  пределах  представительным органам власти.

Так, Федеральное Собрание утверждает бюджет  и  контролирует его   исполнение.   Государственная   Дума   вправе    выразить    недоверие Правительству (ст. 10,  ст.  101  103,106  Конституции  РФ).  Более  широкие контрольные  полномочия  представительных  органов  власти  предусмотрены  в конституциях большинства республик — субъектов РФ, в предлагаемых,  проектах уставов  субъектов  РФ,  находящихся  на  рассмотрении  в   представительных органах власти краев и областей. Однако степень  этого  вмешательства  имеет весьма ограниченный характер  и  не  препятствует  принятию  исполнительными органами власти оперативных решений.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе. В  соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32  Конституции РФ  определяет  государственную  службу   как   наиболее   важный   институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства.  Согласно этому положению граждане РФ имеют равный доступ  к  государственной  службе. Указанная конституционная норма соответствует ст.25 (п. «с»)  Международного пакта о  гражданских  и  политических  правах  от  16  декабря  1966  г.,  в соответствии с которым каждый гражданин должен  без  какой  бы  то  ни  было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться  в  своей  стране на общих  условиях  равенства  к  государственной  службе.  Принцип  равного доступа к государственной службе означает равное право  граждан  на  занятие любой государственной должности в соответствии  со  своими  способностями  и профессиональной   подготовкой,   без   какой-либо   дискриминации.    Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не  моложе  18  лет, владеющие государственным языком,  имеющие  профессиональное  образование  и отвечающие  требованиям,  установленным  Федеральным  законом  «Об   основах государственной службы РФ».

Положение о федеральной  государственной  службе определяет, что право  поступления  на  федеральную  государственную  службу имеют граждане России, достигшие 18 лет, но не старше 60 лет, если  иное  не установлено законом. При поступлении на государственную службу, а также  при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни  было  прямых  или косвенных  ограничений  или  преимуществ  в  зависимости  от   пола,   расы, национальности,   языка,   социального   происхождения,   имущественного   и должностного   положения,   места   жительства,   наличия   или   отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений,  принадлежности  к общественным   объединениям,   созданным    в    порядке,    предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом,  а  равно  других  обстоятельств  для граждан,   профессиональная   подготовленность   и   способности    отвечают требованиям соответствующей государственной должности.[12]

Гражданин не может быть принят на государственную службу и  находиться  на государственной  службе  в  случаях:  признания   его   недееспособным   или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;  лишения его судом права занимать государственные должности гос. службы  в  течение определенного срока;  Наличия  в  соответствии  с  заключением  медицинского учреждения   заболевания,   препятствующего   исполнению   им    должностных обязанностей;  отказа  от  прохождения  процедуры   оформления   допуска   к сведениям, составляющим государственную и  иную  охраняемую  законом  тайну, если  исполнение  должностных  обязанностей  по  государственной   должности государственной  службы,  на  которую  претендует   гражданин,   связано   с использованием  таких  сведений;  наличия  близкого  родства  или   свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья,  сестры,  родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная  служба связана   с    непосредственной    подчиненностью    или    непосредственной подконтрольностью одного из них другому;  наличия  гражданства  иностранного государства, за исключением случаев, если доступ  к  государственной  службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями; отказа  от представления сведений,  предусмотренных  ст.  12  Федерального  закона  «Об основах государственной службы РФ».

Принцип внепартийности  государственной  службы,  отделения  религиозных объединений от государства. В соответствии  с  Конституцией  РФ  Федеральный закон  «Об  основах  государственной  службы  РФ»,  а  также   Положение   о федеральной государственной службе такой принцип предусматривают впервые.  В государственных  органах  не  могут  образовываться  структуры  политических партий, религиозных, общественных объединений,  за  исключением   профессиональных   союзов.   Государственные служащие  руководствуются  законодательством  Российской  Федерации   и   не связаны  при   исполнении   должностных   обязанностей   решениями   партий, политических  движений,  общественных  объединений. 

Принцип  внепартийности государственной   службы   (политического    нейтралитета    государственных служащих)  означает,   с   одной   стороны,   запрет   отбора   кадров   для государственной службы по их политическим взглядам, а  с  другой  стороны  — обязанность государственных служащих в рамках  своих  полномочий  оставаться вне политических пристрастий и убеждений.

Главным ориентиром деятельности  государственного  служащего  должны  быть общественные (следовательно и государственные) интересы;  служащие не  могут принимать участие в политической деятельности(в  непосредственном  понимании этого термина)  при  исполнении  ими  своих  должностных  обязанностей;  они обязаны нейтрально относиться  к  политической  борьбе  различных  партий  и движений. Всё, что связывает государственного служащего с политикой должно  признаваться его частным делом, несовместимым с государственной службой.