Организация охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий

В данном определении внимание исследователей обращено на организационно-правовые аспекты проведения массовых мероприятий, т.е. на обязательность их подготовки или разрешения таких действий правомочными на то субъектами социального управления. Авторы также указывают, что в некоторых случаях целенаправленные и правомерные действия больших групп людей осуществляются исходя из обычаев. В первую очередь здесь имеются в виду религиозные праздники, в которых по различным причинам участвуют и лица, далекие от религии. Однако и в приведенном определении не в полной мере отражены сущность и содержание рассматриваемых социальных явлений.

По содержанию и направленности массовые мероприятия можно подразделить на следующие виды:

1) общественно-политические;

2) спортивные;

3) культурно-массовые;

4) религиозные;

5) специальные;

6) смешанные.

Будучи санкционированными или несанкционированными, эти мероприятия отличаются целями, задачами, проблемами, которые предполагается разрешить или хотя бы привлечь к ним внимание общественности и компетентных органов. По территориальному признаку массовые мероприятия могут быть районного, межрайонного, городского, областного, республиканского и государственного масштаба. Они отличаются между собой по месту проведения, по способу возникновения, по возможности участия и т.д. (см. Приложение 1).

К общественно-политическим мероприятиям относятся митинги, шествия и демонстрации, массовые собрания граждан, выборы в органы власти: федеральные, субъектов Федерации, местного самоуправления и т.д. Для этого вида мероприятий характерны, как правило, высокий уровень организации, общность мотивов и стереотипов поведения, определенность состава их участников. Основными целями таких акций являются выражение поддержки, солидарности или, наоборот, осуждения, несогласия либо оказание прямого противодействия со стороны отдельных групп граждан тем или иным социально-политическим решениям органов власти и управления.

Спортивные массовые мероприятия (олимпиады, спартакиады, матчи, кроссы, эстафеты и т.п.) характеризуются присутствием большого числа зрителей (болельщиков), в массе своей представляющих один из видов экспрессивной толпы. Все большую остроту для органов внутренних дел приобретают проблемы обеспечения правопорядка и безопасности во время проведения этих мероприятий, а также после их завершения, когда участники в массовом порядке покидают спортивные сооружения.

К наиболее распространенным религиозным мероприятиям следует отнести такие культовые праздники, как православная либо еврейская пасха, мусульманская ураза т.д. Основные места их проведения – церкви, синагоги, мечети, костелы, различные молитвенные дома, кладбища. Общее количество указанных культовых мест за последние пять лет увеличилось примерно в два раза. На территории проведения таких празднеств наряду с верующими нередко собираются и лица, страдающие психическими заболеваниями, хулиганствующие и другие антиобщественные элементы. Последних привлекают сюда сосредоточение значительных материальных ценностей, открытый доступ к убранствам храма, денежным средствам в виде различных пожертвований, вещи и предметы, оставляемые приезжими в автомашинах и иные обстоятельства, способствующие противоправным деяниям.

Специальные массовые мероприятия включают в себя: ярмарки, спецпроезды, многолюдные траурные процессии и т.д. Их проведение направлено на решение каких-либо специфических задач отдельными группами граждан, должностными лицами, коллективами, государственными органами или общественностью.

Смешанные массовые мероприятия организуются в целях удовлетворения многообразных познавательных, художественно-творческих, спортивно-оздоровительных, религиозных и иных интересов, запросов различных групп граждан. Наиболее характерны смешанные мероприятия для общегородских праздников. Рассматриваемые мероприятия проходят или одновременно в разных местах города (улицах, площадях, парках), или на одном объекте (площади, стадионе), собирая многотысячные толпы. Некоторые из мероприятий начинаются днем, другие – вечером, продолжаясь несколько часов.

Масштаб массового мероприятия определяется территорией, на которой оно проводится, количеством участников и задействованных в охране общественного порядка сил и средств.

Значение массового мероприятия определяется его политической или иной направленностью, количеством участвующего населения, уровнем присутствующего руководства, зарубежных делегаций и представительств.

К числу особенностей массовых мероприятий и факторам, влияющим на организацию охраны общественного порядка при их проведении, следует отнести значительное количество субъектов, участвующих в их подготовке и проведении. Это, прежде всего, организаторы массовых мероприятий:

- граждане; физкультурно-спортивные организации; органы культуры; народного образования, комитеты по делам религии и их органы на местах, администрация спортивных, культурных зданий, сооружений (стадионов, школ, училищ и т.д.);

- органы внутренних дел, органы безопасности, добровольные народные дружины и другие общественные формирования.

Органы внутренних дел являются специальными субъектами охраны общественного порядка, осуществляющими правоохранительную деятельность по защите жизни и здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств и других противоправных действий[7].

Общественный порядок в государстве представляет собой социально-правовую категорию, детерминированную базисом общества, установившуюся базисом общества, установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, общепринятых правил общежития и др.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства, обществом.

Под охраной общественного порядка понимается осуществление государственными органами, во взаимодействии с общественными формированиями, различных мер по обеспечению охраны жизни и здоровья людей, их чести и достоинства, защите прав, свобод и законных интересов граждан, защите интересов предприятий, учреждений и организаций, по созданию спокойствия в населенных пунктах, благоприятствующего труду и отдыху людей, нормальной работе государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов.

Систему мер по охране общественного порядка составляют правовое регулирование отношений в указанных сферах, то есть принятие компетентными органами законодательных и иных нормативных актов, регулирующих поведение людей в этих сферах жизнедеятельности; реализация, т.е. претворение в жизнь государственными органами и общественными формированиями правил этих актов[8].

Многогранность и сложность проблемы охраны общественного порядка обусловливает многоаспектный характер ее осуществления. Организация решения указанной проблемы предполагает в качестве обязательного элемента согласованные действия ряда государственных органов.

С учетом изложенного, представляется возможным провести классификацию системы координирующих органов в Российской Федерации.

Основными субъектами координации деятельности по охране общественного порядка в Российской Федерации являются:

- на федеральном уровне – федеральные органы исполнительной власти;

- на региональном уровне (в субъектах Российской Федерации) – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- на местном уровне (в муниципальных образованиях) – органы местного самоуправления.

Таким образом, сложилась и функционирует многоуровневая система органов, координирующих деятельность по охране общественного порядка.

Программа обеспечения деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка представляет собой сложную разветвленную систему мероприятий, которые имеют выход на самые различные аспекты деятельности разнородных субъектов и обладают антикриминогенным потенциалом в перспективе. В то же время полагаем, что наиболее актуальны сейчас вопросы именно организационного обеспечения охраны общественного порядка, поэтому программы объективно попадают в фокус внимания тех ведомственных (межведомственных, надведомственных) структур, которые действительно заинтересованы в эффективности соответствующего контроля[9].

Таким образом, формально-логическую модель разработки региональной программы по охране общественного порядка можно представить в следующем виде:

Рис. 1 - Формально-логическая модель региональной программы по охране общественного порядка

Органы внутренних дел является основным субъектом охраны общественного порядка и общественной безопасности, как в режиме повседневной деятельности, так и в обстановке, резко отличающейся от обычной.

Особой обстановкой является и обстановка, в которой проводятся массовые мероприятия. Рассматривая массовые мероприятия как фактор, осложняющий оперативную обстановку следует отметить, что им присущи следующие специфические особенности:

- нарушается обычный ритм общественной жизни;

- массовые мероприятия проводятся, как правило, на ограниченной территории с одновременным участием большого количества людей - это само по себе создает в определенном смысле угрозу общественной безопасности, выражающуюся в возможной гибели людей или причинении им телесных повреждений;

- во время проведения массового мероприятия существует возможность быстрого изменения оперативной обстановки;

- стихийное формирование определенных групп, оказывающих отрицательное влияние на состояние общественного порядка и безопасности, способных совершать различные правонарушения;

- вероятность возникновения групповых нарушений общественного порядка, массовых беспорядков, пожаров, разрушений и других, создающих угрозу, непредвиденных обстоятельств;

- возможность причинения ущерба предприятиям, организациям, личным интересам граждан и др.

- установление ряда ограничений в связи с характером проводимого массового мероприятия и особенностями места его проведения (полное или частичное прекращение движения транспорта, пешехо­дов, регулирование движения в определенных направлениях и т.п.);

- введение предписаний о правилах поведения во время массовых мероприятий и некоторые другие.

В условиях массовых мероприятий общественный порядок, в отличие от его обычного понимания, приобретает следующие новые качества:

- во-первых, если в обычных условия нарушения общественного порядка затрагивают личные и имущественные интересы отдельных граждан или небольших групп, то при проведении массовых мероприятий социальная опасность возрастет. Здесь угрозе подвергаются жизнь и здоровье многих людей, их личное имущество, материально-культурные ценности государственных и негосударственных предприятий и организаций.

- во-вторых, специфика обстановки в которой происходят массовые мероприятия, требует применения своеобразных мер охраны порядка и безопасности.

В таких условиях органами внутренних дел и местной администрацией применяются усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, которые выражаются с сосредоточении наличных, а в соответствующих случаях и приданных сил и средств на определенной территории в определенное время. Решения об усиленных мерах охраны общественного порядка и безопасности принимают исходя из оценки конкретно складывающейся обстановки начальники соответствующих органов внутренних дел.

Усиленные меры охраны общественного порядка в особых условиях могут выражаться в следующем:

- увеличение плотности нарядов;

- активное проведение профилактических мероприятий (операций), рейдов по выявлению и изъятию антиобщественных элементов;

- усиление охраны помещений органов государственной и исполнительной власти, учреждений Центрального банка, радио и телецентров и других объектов;

- проведение дополнительных мероприятий по борьбе с преступностью (организация заслонов на транспортных магистралях, КПП на автомагистралях, создание специализированных поисковых групп, общегородские операции под кодовыми наименованиями и др.);

- по решениям местных исполнительных органов власти введение ограничений в движение транспорта и пешеходов, введение пропускной системы на объекты или для въезда на определенную территорию, проведение досмотра, установление карантина [10].

Эти режимные ограничения отражаются в реализации некоторых субъективных прав и свобод (например, свободы передвижения), однако они носят временный характер и при отсутствии необходимости к их применению немедленно отменяются.

Федеральный закон от 19.06.2004 г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» определяет условия и порядок организации и проведения массовых мероприятий, права и обязанности их организаторов, участников, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Закон также устанавливает основания и порядок приостановления и прекращения массовых мероприятий. Одним из основных принципов проведения мероприятия в соответствии с Федеральным законом является законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, упомянутого Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации.

Данным законом нормативно урегулированы обязанности организатора публичного мероприятия. В частности, он обязан:

- подать в орган исполнительной власти субъекта или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в установленном порядке (см. Приложение 3);

- обеспечивать соблюдение условий проведения мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;

- требовать от участников мероприятия соблюдения общественного порядка;

- обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок при проведении мероприятия, а в случаях, предусмотренных вышеуказанным Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;