Республика Татарстан как субъект финансовых правоотношений

Участие субъектов  Российской Федерации  в процессе установления общих принципов налогообложения  и сборов осуществляется посредством  представительства в Совете Федерации  Федерального Собрания, а также в результате реализации представительными (законодательными) органами субъектов Федерации права законодательной инициативы. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти).  Статья 105 Конституции РФ предусматривает, что после принятия Государственной Думой РФ федеральный закон, в том числе закрепляющий общие принципы налогообложения и сборов, передается на рассмотрение Совета Федерации, который может либо одобрить, либо отклонить его. В случае отклонения федерального закона Совет Федерации и Государственная Дума РФ вправе создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После этого закон повторно рассматривается Государственной Думой РФ. При этом в Совете Федерации обязательному рассмотрению подлежат федеральные законы по вопросам финансового регулирования (п. «в» ст. 106 Конституции РФ). Таким образом, субъекты Федерации принимают участие в обсуждении проектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Однако, несмотря на существование механизма представительства, ведущая роль в установлении общих принципов налогообложения и сборов принадлежит Российской Федерации. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, который указал на то, что принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ (обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику; единство налоговой системы; равное налоговое бремя; установление налоговых изъятий только на основании закона), находятся в ведении Российской Федерации⁶¹.

Как отмечает А.В. Демин, участник налогового правоотношения – это правосубъектное лицо, у которого в рамках налогового правоотношения возникают субъективные юридические права и обязанности⁶². Под налоговыми правоотношениями в свою очередь понимаются урегулированные нормами налогового права общественные отношения, возникающие по поводу установления, введения и взимания налогов, налогового контроля, а также привлечения к ответственности за нарушения налогового законодательства, участники которых наделены субъективными правами и несут юридические обязанности, связанные с налогообложением⁶³. Республика Татарстан будучи публичным субъектом налоговых правоотношений принимает участие в следующих группах налоговых правоотношений: по установлению налогов и сборов, по введению налогов и сборов и по их взиманию. Поэтому необходимо определить, прежде всего, права и обязанности (полномочия) Республики в сфере установления и введения налогов.

Объем налоговой  компетенции субъектов РФ определяется их полномочиями по отношению к региональным налогам, а также к федеральным и местным налогам.

Термин «установление налогов субъектов Российской Федерации» необходимо трактовать в двух аспектах: как первичное (базовое) установление налогов и как вторичное (производное) установление налогов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ законно установленными могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определяемыми федеральным законом. Регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Федерации. Установление налога субъектом означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление же регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т.д⁶⁴.

Установление  налогов и сборов - это определение  в актах законодательства о налогах  и сборах элементов налогообложения  и сборов⁶⁵.

Первичное (базовое) установление налогов субъектов РФ осуществляется на федеральном уровне. Оно подразумевает перечисление федеральным законом (НК РФ) исчерпывающего перечня налогов субъектов РФ, а также описание всех элементов налогообложения:

1. налогоплательщик;
2. объект налогообложения;
3. налоговая база;
4. налоговый период;
5. налоговая ставка;
6. порядок исчисления налога;
7. порядок и сроки уплаты налога.

В данном случае необходимо пояснить, что федеральным  законодательством установлены  определенные границы в реализации полномочий Республики Татарстан по установлению налогов. При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены НК РФ (статья 12 НК РФ). Примерами актов по установлению региональных налогов являются Закон РТ от 10 февраля 2006 № 5-ЗРТ «Об установлении налоговой ставки по налогу на прибыль для организаций - резидентов особой экономической зоны промышленно-производственного типа, созданной на территории Елабужского района Республики Татарстан»⁶⁶, Закон РТ от 23 сентября 2003 г. № 40-ЗРТ «О ставках налога на игорный бизнес в Республике Татарстан»⁶⁷.

Вторичное (производное) установление налогов субъектов  РФ осуществляется на региональном уровне субъектами Федерации самостоятельно, а определенных федеральным законом  пределах. Компетенция субъектов  РФ по установлению налогов включает полномочие самостоятельного определения конкретного вида налога, подлежащего взиманию на территории субъекта Федерации из перечня, утвержденного федеральным законом, а также возможность конкретизации некоторых элементов налогообложения.

Полномочия  Российской Федерации и субъектов Федерации по установлению налогов оказывают непосредственное влияние на федеральное и региональное правотворчество в области налоговых отношений.

Первичное установление налогов может рассматриваться  только как элемент федерального правотворчества, поскольку субъекты РФ не обладают полномочиями в решении данного вопроса.

В процессе вторичного установления региональных налогов  субъектами РФ проявляется специфика  правотворчества субъектов Федерации  в области налоговых отношений, поскольку возможно использование только двух элементов правотворчества: дублирования и расширения. В сфере налоговой компетенции правотворчество субъектов РФ ограничено, так как право устанавливать новые правовые нормы, не предусмотренные в результате первичного установления региональных налогов, субъектам РФ не предоставляется.

Возникновение налогового правоотношения, связанного с взиманием налога субъектов  РФ обусловлено не только фактом его  установления, но требует также введения регионального налога. Введение налогов - это решение того или иного публичного субъекта о взимании у него на территории налогов и сборов⁶⁸. Введение налога придает юридическую силу установленным элементам налогообложения, вследствие чего и возникает налоговое правоотношение, а также достигается цель налога. Причем, если установление налога субъектов РФ ограничивается федеральным законодателем, то его введение находится в исключительной компетенции субъектов РФ. Представительные органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно осуществляет непосредственное введение регионального налога в законодательном порядке, поскольку согласно п. 3 ст. 12 НК РФ налоги и сборы субъектов РФ вводятся в действие законами субъектов РФ. Установление регионального налога может быть осуществлено независимо от его последующего введения, однако в данном случае не возникнет налоговое правоотношение по поводу его взимания. Таким образом, прежде чем ввести налог его обязательно нужно установить, что объясняет производность введения налога от его установления.

Полномочия Республики Татарстан не ограничиваются лишь правами и обязанностями в сфере установления и взимания налогов. Некоторые полномочия напрямую связаны с взиманием налогов и сборов, причем не только региональных, поскольку часть отчислений с регулирующих налогов идет на пополнение бюджета Республики. Например, В соответствии с главой 9 НК РФ, в целях организации работы по согласованию решений о предоставлении отсрочек, рассрочек, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов в части бюджета Республики Татарстан, а также в целях повышения эффективности управления финансами Республики Татарстан был утвержден Порядок согласования решений о предоставлении отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита по уплате налогов и сборов, поступающих в бюджет Республики Татарстан, проведения мониторинга отсроченных, рассроченных платежей, недоимки по налогам, задолженности по пеням и штрафам⁶⁹.

Таким образом, возможности проведения налоговой  политики регионами и муниципалитетами существенно ограничены. В соответствии с НК РФ субъекты РФ и муниципальные образования могут варьировать только ставки и льготы в части налогов, относящихся к их компетенции. Такие права им предоставлены в отношении прямых федеральных налогов - по налогу на прибыль и по налогу на доходы физических лиц. Сложившаяся система налогового регулирования на уровне субъектов Федерации не отвечает ведущей роли регионов и нуждается в дальнейшем совершенствовании⁷⁰.

§ 3. Актуальные проблемы совершенствования финансового законодательства, регулирующего правовой статус субъектов РФ (на примере Республики Татарстан)

Анализ предыдущих параграфов настоящей выпускной  квалификационной работы позволяет  отметить следующее: финансово-правовой статус субъектов РФ определяется как  федеральным, так и региональным финансовым законодательством. Причем, поскольку субъекты РФ в сфере регулирования финансовых правоотношений действуют исходя из принципа «остаточной компетенции», главную роль в данном аспекте играет федеральное финансовое законодательство. Следовательно, общие проблемы финансового законодательства влияют на регламентацию финансово-правового статуса регионов.

Изучение обозначенного в рамках данного параграфа вопроса следует начать с анализа проблем, связанных с определением правовых основ бюджетной компетенции Республики Татарстан. Некоторые предложения по совершенствованию бюджетного законодательства ранее были уже отмечены.

В современных  условиях бюджетная деятельность в  стране приобретает новые качества, продиктованные не только временем, но и функционированием кризисной» экономики, современной финансовой политикой, развитием межбюджетных отношений. В данном аспекте важную роль играет правовое регулирование бюджетных отношений, позволяющее четко определить правовой статус участников бюджетной деятельности и бюджетного процесса в частности⁷¹.

Одним из основных нормативных актов определяющих бюджетно-правовой статус Республики Татарстан является Бюджетный кодекс РТ. В результате анализа норм  данного нормативно-правового акта, профессор Н.А. Сатарова выявила  некоторые проблемы. В частности, в числе недостатков Бюджетного кодекса РТ отмеченный автор указывает на недостатки положений относительно полномочий участников бюджетного процесса регионального уровня. По мнению автора, законодатель не уделил должного внимания правовому статусу бюджетных учреждений. Здесь следует особо выделить, что в соответствии с действующим федеральным законодательством к бюджетным учреждениям в настоящее время относятся и органы государственной власти, и учреждения «социально незащищенных» сфер. По сути, бюджетные учреждения являются главными фигурами в бюджетном процессе. Вопросы бюджетных полномочий должны быть четко закреплены в нормативных актах независимо от того, являются они органами государственной власти или бюджетными учреждениями, выполняющими общегосударственные функции с целью осуществления социально-культурных, научно-технических и иных функций⁷².

Отдельно следует  отметить, что Бюджетный кодекс РТ содержит норму, согласно которой понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе, используются в том значении, в котором они определены БК РФ (статья 3). Тем не менее, думается, что некоторые понятия все-таки требуют собственных формулировок с учетом специфики правового статуса Республики, в частности, бюджетные полномочия, бюджетное устройство, консолидированный бюджет республики и т.д.

Немало вопросов возникает в связи с изложением положений об ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Не секрет, что часть четвертая БК Российской Федерации является самой слабой и непроработанной на сегодняшний день. Данные положения являются объектом пристального внимания современных исследователей, и на то есть все основания⁷³.

Требует уточнения  позиция регионального законодателя по вопросам регулирования отношений по привлечению к ответственности, поскольку БК РТ содержит противоречивые положения. По смыслу ст. 1 отношения по привлечению к ответственности за нарушения бюджетного законодательства не входят в круг отношений, регулируемых БК РТ. Однако ст. 4 о бюджетных полномочиях Республики Татарстан предусматривает в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами Республики Татарстан, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам регулирования бюджетных правоотношений. А в заключительных положениях Кодекса (ст. 113) указано, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Татарстан признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения по основаниям и в порядке, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации⁷⁴.