Республика Татарстан как субъект финансовых правоотношений

Важным элементом, имеющим значение для анализа  финансово-правового статуса субъектов  Российской Федерации, является компетенция. Субъект Федерации обладает собственной компетенцией, необходимой для осуществления финансовой деятельности.

Компетенция – совокупность прав и обязанностей, полномочий организаций и государства в целом, предоставленных для осуществления их функций³³. Финансовая компетенция субъектов Российской Федерации представляет собой содержание финансово-правового статуса субъектов Федерации и определяется как совокупность прав и обязанностей в области финансовых отношений, конкретизирующих финансово-правовые предметы ведения и полномочия.

М. В. Карасева обоснованно  утверждает, что посредством субъектов  Федерации «реализуется суверенитет государства»³⁴.  В соответствии с нормами статьи 1 Конституции Республики Татарстан³⁵ суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан.

Постановлением от 24 декабря 2003 года № 8-П Конституционный Суд РТ дал толкование части первой статьи 1 Конституции Республики Татарстан: «исходя из его содержания и конституционно-правового смысла … закрепляет принадлежащую Республике Татарстан самостоятельность в той ее мере и степени, при которых самостоятельность Республики Татарстан:

выражается  в обладании Республикой Татарстан  всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и  судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что означает самостоятельное осуществление Республикой Татарстан всей совокупности принадлежащих ей исключительных полномочий по предметам ведения Республики Татарстан и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, обеспечиваемое деятельностью органов законодательной, исполнительной и судебной власти Республики Татарстан в пределах их компетенции, установленной Конституцией Республики Татарстан;

является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан, в силу чего обладаемая Республикой Татарстан вся полнота государственной власти не может быть уменьшена или ограничена путем изъятия или перераспределения принадлежащих Республике Татарстан ее исключительных полномочий по предметам ведения Республики Татарстан и полномочий Республики Татарстан по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан каким-либо иным способом, кроме как изменением конституционно-правового статуса Республики Татарстан и в порядке, установленном Конституцией Республики Татарстан и Конституцией Российской Федерации;

не может  быть признана или истолкована как  такое качественное состояние Республики Татарстан, которое в своем правовом значении и реальном проявлении ущемляет или каким-либо иным образом ограничивает государственный суверенитет Российской Федерации, каким-либо образом затрагивает суверенные права Российской Федерации, осуществляется или может осуществляться в противоречии с ними»³⁶.

Основой финансовой компетенции субъектов Федерации является распределение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Реализуя свою компетенцию в области публичных финансов Российская Федерация и субъекты РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения, возникающих в данной сфере. Российская Федерация в целом в сфере нормотворчества обладает все же большими полномочиями, так как в соответствии со статьей 71 Конституции РФ³⁷ в ведении Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

Содержанием финансово-правового  статуса субъектов Федерации  являются также полномочия государственно-территориального образования в области финансовых отношений. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»³⁸ (п.5 ст.2) понимает под полномочиями права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Следует отметить, некоторые авторы отмечают, что статус субъекта права не исчерпывается только полномочиями. «Конечно, любая правовая конструкция может быть сведена к правам и обязанностям. Представляется, что такой подход приемлем для защиты интересов участников правоотношений, однако он не учитывает различие юридических конструкций по их целевому назначению. Например, при рассмотрении каких-либо споров можно отстаивать утверждение, состоящее в том, что нарушение гарантии самостоятельности какого-либо субъекта права является нарушением его права. Но в условиях бесконфликтного функционирования субъекта права гарантии могут не совпадать с тем, что называется полномочиями субъекта права». Поэтому авторы в категорию правовой статус включают следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность³⁹.

Финансовые  полномочия субъектов Федерации  представляют собой совокупность прав и обязанностей, возникающих в  области финансовых отношений субфедеральных образований, закрепленных в нормативно-правовых актах федерального и регионального  уровней и реализуемых субъектами Федерации через совершение властных действий.

Наибольшей  значимостью для характеристики финансово-правового статуса субъектов  РФ обладают бюджетные, налоговые полномочия субъектов РФ. Поэтому именно на основе их анализа будет произведено изучение форм участия Республики Татарстан в финансовых правоотношениях в рамках следующей главы настоящей работы.

Глава II. Содержание бюджетно-налоговых полномочий субъектов РФ (на примере Республики Татарстан)

§ 1. Бюджетные полномочия Республики Татарстан

Прежде чем  охарактеризовать полномочия Республики Татарстан в сфере бюджета, следует  остановиться на самом определении  понятия «бюджетные полномочия». В  данном аспекте будет верным обратиться к анализу использования данной категории в Основном законе РФ, поскольку, как отмечает Ю.Л. Смирникова, «финансовая правосубъектность государственно-территориальных образований находится в непосредственной взаимосвязи и взаимообусловленности с конституционной правосубъектностью. С одной стороны, субъект Федерации как публичный субъект права должен быть легализован (учрежден) в Конституции РФ, что будет свидетельствовать о его признании в качестве элемента государства. Наличие конституционной правосубъектности субфедеральных образований определяет их способность (возможность) участвовать в различного рода правовых отношениях, в том числе и в финансовых отношениях. С другой стороны, конституционная правосубъектность субъектов Федерации включает и элементы финансовой правосубъектности, а осуществление многочисленных конституционных полномочий субфедеральных образований невозможно без наличия необходимых финансовых ресурсов»⁴⁰.

Понятие «полномочие» в Конституции РФ используется в двух значениях: полномочий органов  государственной власти (статьи 5, И, 92, 78, 117, 132 Конституции РФ), полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (статьи 73 и 77 Конституции РФ). В первом случае понятие «полномочия» употребляется как элемент компетенции для обозначения прав и обязанностей соответствующих органов государственной власти. Очевидно, что в Конституции РФ должно быть обеспечено единообразное применение юридически устоявшегося понятийного аппарата. В этой связи, хотя Конституция РФ не использует понятие «компетенция», именно о ней должна идти речь в статьях Конституции РФ, касающихся разграничения объема государственной власти между государственными органами. Во втором случае понятие «полномочие Российской Федерации» используется в контексте предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ для разграничения прав и обязанностей Российской Федерации и субъектов РФ⁴¹.

Определение понятия  «бюджетные полномочия» содержится в статье 6 Бюджетного кодекса РФ – это установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В ст. 7 «Бюджетные полномочия Российской Федерации», 8 «Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации», и 9 «Бюджетные полномочия муниципальных образований» БК РФ указаны бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований, тогда как в ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) в связи с этим необоснованно рассматривать, полномочия, закрепляемые ст. 7, 8, 9 БК РФ в качестве содержания компетенции государственных органов. Перечисленные ст. 7, 8 и 9 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъекту РФ, муниципальным образованиям как государственно-правовым образованиям, носителем прав на собственный бюджет. Таким образом, обращает на себя внимание, что наименование статей 7, 8, 9 не отражает их действительного содержания, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике.

До 01 января 2005 г. (то есть до вступления силу соответствующих положений Федерального Закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ) рассматриваемая статья называлась «Компетенция органов государственной Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений». Слово «компетенция» происходит от латинского «соmpetentiа» - (ведение, способность, принадлежность по праву). «Компетенция» означает 1) круг ведения как-либо учреждения; 2) обладание достаточными знаниями о предмете⁴². Законодатель отождествил понятие «компетенция» и понятие «полномочия», имеющих в научной литературе разные определение и смысловую нагрузку, и в связи с этим является неточным с точки зрения юридической техники. В.И. Даль определял «полномочие», во-первых, как «возможность, право судить о ком, о чем или кого»; во-вторых, в соответствии с тем, «кому и что подсудно»; в-третьих; имея для этого «законные, прямые, полные, признанные и полноправные права»⁴³.

Механизм вертикального  разграничения государственной власти включает не только возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах, но и разделение сфер власти - предметов ведения. В связи с указанным можно прийти к выводу, что понятие «компетенция» является более широким термином, так как включает в себя: права и обязанности (полномочия), предметы ведения и другие элементы. В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу, тогда как компетенция может быть как государственного органа, так и государства и его территорий. Понятие компетенция более полно отражало содержание комментируемой статьи, но законодатель внес изменения, и в связи с этим следует говорить о бюджетных полномочиях Российской Федерации, содержащихся в ст. 7 Бюджетного кодекса, составляющих компетенцию федеральных органов государственной власти.

Следовало бы изменить наименования ст. 8 БК РФ, изложив его в следующей редакции: «Статья 8. Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетной деятельности».

Принципиальными элементами компетенции  являются понятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномочия». Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ⁴⁴.

Каждый субъект  Федерации имеет право на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения. Основой бюджетной компетенции Республики Татарстан необходимо считать принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ, определяющий ее положения о равноправии субъектов, о взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Бюджетную компетенцию  субъекта можно определить как совокупность его прав и обязанностей в качестве государственно-правового образования  в сфере бюджетных отношений. Осуществление бюджетной компетенции субъектом Федерации является основой реализации полномочий по предметам совместного ведения, установленного законом⁴⁵.

Бюджетный федерализм представляет собой  частный случай общего понятия федерализма  и определяет взаимоотношения между  бюджетами различных уровней  в рамках единого государства⁴⁶. Поэтому бюджетные полномочия Республики Татарстан определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, БК РФ), так и нормативными правовыми актами регионального уровня, что соответствует принципу федерализма в бюджетном праве и обеспечивает комплексный подход к определению их бюджетно-правового статуса. Так, Бюджетный кодекс РТ⁴⁷ содержит специальную статью 4 о бюджетных полномочиях Республики. Следует отметить, что в основном нормы Бюджетного кодекса РТ дублируют полномочия регионов, закрепленные в БК РФ. Поэтому изначально обратимся к нормам статьи 8 БК РФ.

Принцип бюджетного федерализма, лежащий в основе построения бюджетной системы РФ, а также признание и гарантирование местного самоуправления предопределяют возможность классификации бюджетных полномочий по двум направлениям.

Первую группу составляют полномочия по правовому регулированию бюджетных отношений субъекта РФ, которые направлены на обеспечение регулирования бюджетного устройства субъекта Федерации и бесперебойного функционирования всей бюджетной системы Российской Федерации: