Реформирование налоговой системы РФ

Удельный характер княжения  исключал возможность появления   на  Руси   того  времени   единообразной налоговой  системы.

Прообраз налоговых  органов оформился   в  княжение  Ивана III с появлением финансового  управ­ления  казенного  приказа. В  царствование  Алексея  Михайловича  число  приказов, ведавших сбором  нало­гов, значительно увеличилось, и лишь  в 1718  г. они  были  упразднены  Петром  I  в связи  с учреждением  камер-коллегии, в   обязанности  которой  вменялось  «надзирание и правление над окладными  и неокладны­ми  доходами». Однако наряду с  налогами она должна  была заниматься устройством  дорог, вопросами земле­делия, состоянием урожая, другими  проблемами  госу­дарственного строительства.

Во  времена  Екатерины  II Указом от  24  октября  1780 г. была учреждена  экспедиция о государственных  доходах. Спустя год ее разделили на  четыре самосто­ятельных  экспедиции:  первая  занималась доходами,  вторая - расходами,  третья - ревизией   счетов,  четвертая - взысканием   недоимок,  недоборов  и  начетов. Все четыре экспедиции  подчинялись генерал-прокурору. Петровские коллегии к этому времени были упразднены, а их функции  по  финансовому  управле­нию  переданы казенным  палатам. 8 сентября  1802 г.  было создано министерство финансов, основной задачей  которого стало «управление казенными и  государственными   частями, кои  доставляют правительству нужные на  содержание его доходы, и генеральное всех доходов ассигнование  по разным  частям   государственных расходов».

Структурным  подразделением Министерства Финансов был  Департамент податей и  сборов, который в 1863 г. разделили на два самостоятельных департамента: оклад­ных  сборов  и  неокладных  сборов. Последний  в мае 1896 г. был преобразован в главное управление неоклад­ных  сборов  и  казенной  продажи  питий.  Наряду  с названными   подразделениями  работой  по  взиманию налогов занимался  Департамент торговли и мануфактур.   

На  местах  вопросы  налоговой  системы  решались казенными  палатами, подчиненными   Министерству Фи­нансов. Казенная   палата состояла из  управляющего, помощника   управляющего,   начальников отделений  и других  членов   по   штату.  При   казенной   палате образовывалось  губернское  податное  присутствие. В 1885 г. в  ведении  казенных  палат были учреждены должности  податных  инспекторов, которые осуществля­ли   контроль  за   правильным   взиманием   налогов, пошлин  и  различных  сборов на своих участках. Таких участков  на   территории  Российской   Империи   на 1902 г. насчитывалось  500. Учитывая  особую   значи­мость деятельности  податных инспекторов, их назначе­ние  на   должность  и  распределение  по  губерниям осуществлялось лично  министром  финансов.   

Для  упорядочения  работы  по  раскладке, учету и взиманию   основных  видов  налогов в конце  XIX - начале  XX  веков  стали создаваться присутствия  по различным   видам  налогообложения - коллегиальные органы  управления:  губернские и уездные  податные раскладочные  присутствия. После упразднения губерн­ского   податного  присутствия  его  функции   были переданы  самой   казенной палате   и  специальным присутствиям  по  основным  налогам: присутствию  по налогу  с   недвижимых   имуществ,  присутствию   по квартальному налогу и присутствию  по государственно­му  промысловому  налогу, возглавляемому губернатором лично.  Членами   этого присутствия  являлись  также управляющий казенной палатой, вице-губернатор, прокурор,  председательствующий окружного  (губернского) суда, управляющий  акцизным  управлением. Раскладочные присутствия  в  уезде, возглавляемые податным   инспектором  участка, сохранились  вплоть до 1917 г.    

Февральская  буржуазно-демократическая революция 1917 г. не внесла серьезных изменений в  систему  и структуру налоговых  органов. Радикальные перемены  начались только в конце  1918  г. 31 октября  1918 г. Совет  Народных Комиссаров  принял Декрет об организации финансовых отделов  губернских  и  уездных комитетов   Советов рабочих, крестьянских  и красноармейских  депутатов.

Этим   декретом   было   утверждено  Положение    об организации финансовых  отделов губернских и уездных исполкомов   и   одновременно  упразднены   казенные палаты,  акцизные  управления и  финансовые   органы местных  самоуправлений.    Губернский финансовый   отдел состоял из подотде­лов:  сметно-кассового, прямых  налогов  и  пошлин, косвенных  налогов и  секретариата. Финотдел уездного исполкома  делился на  два подотдела: сметно-кассовый и  налоговый.   

Из  инструмента финансовой политики  и регулятора рыночных   отношений   налоги  были   превращены   в орудие   классовой борьбы,  средство  экономического подавления не только  «капиталистов и помещиков», но и  большого количества людей, относящихся, как сейчас принято  говорить, к   среднему классу. К  примеру, принятый  в 1918 г. Чрезвычайный десятимиллиардный налог носил откровенно  конфискационный   характер. Фактически все губернии России облагались многомил­лионной  данью для усиления  Красной Армии,  которая готовилась к  оказанию помощи   пролетариату Европы в  завершении мировой революции.

Гражданская война и хозяйственная разруха привели к   политике  военного  коммунизма,   когда  частная торговля полностью  запрещалась, вводились  плановое снабжение  населения товарами  первой  необходимости (карточная система), трудовая повинность, продразвер­стка и т.п. До марта 1922  г. натуральный  налог  выплачивался  сеном  и  соломой, картошкой  и капустой, медом  и  другими продуктами питания, всего около 20  наименований. Это не  могло не сказаться на равномерности   и полноте обложения сельского населения.    Дело осложнилось и  тем, что налоги в начале 20-х годов  взимались различными   органами.  Так, продо­вольственный налог  собирался наркоматом  продоволь­ствия; подворно-денежный налог - местными  органами власти; трудналог в  денежной   части - наркоматом финансов, а  в  натуральной - наркоматом труда.

В   период  НЭПа    основной   задачей  налоговой политики  Советского государства, наряду с  другими задачами, стало вытеснение частника  из  всех сфер производства, усиление  обложения  капиталистических элементов. В новых  экономических условиях начинают меняться характер налогов, их значимость в обеспече­нии  доходной части бюджета.

Одновременно с реформой   налоговой   системы началось строительство нового  налогового аппарата. В соответствии с Положением о Народном  комиссариате финансов, утвержденным ВЦИК 26 июля 1921 года, в составе Наркомфина   было создано  организационно-на­логовое управление, которое  позднее переименовали в управление налогами  и государственными  доходами.

В 1925 году Наркомфин СССР принял  Положение   о наружном   налоговом надзоре, где определялись права, обязанности, задачи и функции  финансовых   инспекто­ров,  их   помощников   и   финансовых  агентов.  На наружный   налоговый  надзор возлагалось обследование плательщиков  налогов, изучение источников  их дохо­дов,  объектов  налогообложения.  Ведение   окладного счетоводства  (карточки  недоимок,  книги,  отчетные ведомости  и  др.) передавалось кассовым органам, а взимание  платежей -  налоговым  агентам.

К  1930  году налоговый  аппарат Наркомфина   СССР превысил  17 тысяч человек. Из  них половина  работала в финансовых  органах, а остальные входили в аппарат наружного  налогового надзора. Учитывая, что к этому времени с  капиталистическим элементом как  в городе, так  и  на   деревне  в  - основном  было  покончено, налоговая  реформа  1930  года внесла изменения   и  в организацию  налогового  аппарата. Основным   звеном системы  стала  налоговая инспекция  - структурное подразделение  районных   и   городских  финансовых    отделов. К руководящим   и  контролирующим   звеньям    относились налоговые   отделы краевых,  областных  и    городских (с районным  делением) финансовых  органов,    управления налогов  и   сборов наркоматов  финансов    союзных  республик и Наркомата  финансов  СССР.     

В  1959  году были  произведены очередные перемены в  структуре налоговых  органов. Управление  налогов  и  сборов, налоговые отделы и инспекции были переимено­ваны соответственно в управления, отделы и инспекции  государственных доходов. Их функции   практически не  изменились. Управление государственных доходов Мини­стерства финансов СССР продолжало заниматься планиро­ванием поступлений налогов и других доходов в  целом  по Союзу   и  по  союзным   республикам, следило за выполнением плана поступлений платежей в государственный бюджет;  разрабатывало проекты  ставок налога с оборота на промышленные   и  продовольственные товары, проводило ревизии, проверки и обследования работы по государственным  доходам  в  Министерствах  финансов союзных   республик, а также  в  местных  финансовых органах, выполняло другие работы.    В   союзных   республиках  аналогичные   функции выполнялись  Управлением   государственных  доходов Министерства  финансов союзной  республики. В  краях, областях, автономных  республиках, автономных  обла­стях,  национальных  округах  были   созданы  отделы государственных доходов.  

На  сотрудников  районных  (городских) инспекций государственных доходов возлагался постоянный  конт­роль за поступлением  от предприятий  и  организаций платежей  в бюджет; проведением документальных прове­рок по  полученным  отчетам, первичным бухгалтерским документам. Инспекторы  и  экономисты  разрабатывали предложения  по обеспечению  своевременного выполне­ния  планов поступления платежей  в бюджет; изыски­вали  дополнительные  источники  доходов, вели  учет предприятий и  организаций, обязанных вносить плате­жи  в бюджет, выполняли другие контрольные  функции.    Отход от административно-командной  модели разви­тия  экономики  и  переход к  рыночным   отношениям потребовали радикальных  перемен не только в налого­вом  законодательстве. Возникла настоятельная необхо­димость  в реорганизации налоговых органов.

1.3. Государственная налоговая служба

Государственные налоговые инспекции появились в 1990 году, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 24.01.90 г. № 76 «О Государственной налоговой службе РСФСР». Правовое положение данной структуры закреплялось Законом СССР от 21.05.1990 г. «О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций».  Основной, регламентирующий  правовой статус Госналогслужбы, закон «О государственной налоговой службе РСФСР » был принят  21.03.1991 года.

31 декабря 1991 года Указом Президента РФ "О государственной налоговой службе РФ" органы налоговой службы были выделены из Министерства финансов РФ и преобразованы в систему центральных органов  государственного управления с подчинением Президенту и Правительству РФ.

В марте 1992 года при налоговой службе были образованы специальные подразделения по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, а также обеспечению  безопасности деятельности этой службы и ее сотрудников, под названием Главное управление налоговых расследований. В последствии, в июне 1993 года,  это подразделение было преобразовано в федеральные органы Налоговой полиции, как самостоятельный орган.

Правовой статус инспекций был закреплен в Законе РФ «О Государственной  налоговой  службе РСФСР».  Главные задачи инспекций  определялись в виде контроля за соблюдением налогового    законодательства,  за   правильностью исчисления, полнотой  и своевременностью внесения в соответствующий бюджет  государственных    налогов  и  других платежей,   установленных   федеральным законодательством    и     законодательством  субъектов  РФ.  Исходя из этих задач определены права и обязанности налоговых инспекций и их должностных лиц. Здесь же предусматривалась ответственность государственных на­логовых   инспекций   и  их   должностных   лиц   за совершенные по службе правонарушения, социальные гарантии сотрудников налоговых инспекций и их семей в случае гибели или  получения  увечий сотрудниками    при исполнении  служебных  обязанностей.

Вместе с тем  следует отметить, что многочисленные пробелы и противоречия в налоговом законодательстве приводили на практике к неоправданному расширению дискреционных (осуществляемых по своему усмотрению) полномочий налоговых органов,  как способу восполнения  (компенсации)  механизмов правового регулирования.

Налоговая система  России  сложилась в 1991-1992 годах, в период кардинальных экономических преобразований,  перехода к рыночным отношениям. Отсутствие опыта правового регулирования реальных налоговых отношений,  сжатые сроки, отпущенные на разработку законодательства,  экономический и социальный кризис в стране - все это непосредственно повлияло на её становление. Существовавшая налоговая система создавалась на базе  опыта зарубежных стран, благодаря чему  она  по общей структуре и принципам построения  в основном соответствовала общераспространенным в мировой экономике системам налогообложения. Однако основные элементы  российской налоговой системы не копировались полностью,  а  формировались с учетом  национальной  специфики. В процессе становления  новой налоговой системы законодателем не было сформировано ни одного налогово-правового принципа, не был четко выработан налогово-терминологический инструментарий, что в дальнейшем негативно сказалось на становлении всей  финансовой системы России, а также на развитии налоговой политики в стране.

Существенными недостатками налоговой системы России признавались её нестабильность и неурегулированность. Законы о введении нового режима налогообложения зачастую принимались или изменялись в течении финансового года. Отсутствие нормативного регулирования вновь возникших отношений  приводило  к тому, что существующая ниша заполнялась различными подзаконными актами, разъяснениями и толкованиями налоговых органов и судебной практикой.  Права   налогоплательщиков, а также способы их защиты ограничивались несовершенством нормативной базы и отсутствием каких-либо гарантий от незаконных действий со стороны налоговых служб и возмещения убытков. Обязанности налогоплательщиков  значительно превосходили по объему их права[3].

    В качестве особенности  данной налоговой системы необходимо назвать и жестокость.  Привлечение к ответственности не учитывало  требование  обоснованности,  виновности,  справедливости. Ответственность  государства перед налогоплательщиком практически отсутствовала, и существовала  лишь в декларативном   состоянии. С  другой стороны,  повсеместно можно назвать  низкий уровень культуры налогоплательщиков и налоговой дисциплины[4].

Все это говорило о необходимости  качественного реформирования сложившейся налоговой системы.