Налоговые льготы: основные проблемы

Вопрос состоит  в том, что в настоящее время  данные государственные расходы  являются непрозрачными, они не только не утверждаются в соответствующих  бюджетах, но их размер и общую сумму весьма сложно определить по факту получения. В связи с этим в настоящее время мониторинг и аудит эффективности их предоставления и расходования не только затруднены, но практически и невозможны. Вместе с тем, эти суммы являются явными исключениями из исходных данных  налоговой системы, дополнительными вливаниями в экономику и прямыми сокращениями доходов государства. Думается, что указанные значительные финансовые

ресурсы непременно должны быть предметом аудита эффективности, а потому к их расходованию должны предъявляться те же требования, что и к прямым ассигнованиям из бюджета. В связи с этим налоговые субсидии должны отражаться в расходах соответствующего бюджета при его утверждении и исполнении. По части из них, представляемых непосредственно организациям – налогоплательщикам , должны вестись соответствующие учет и отчетность. Для успешного проведения аудита эффективности налоговых субсидий при их введении должны четко и ясно определяться исходные данные, а также конкретные цели их предоставления. Вместе с тем, в сегодняшних условиях указанные требования не выполняются.

В частности, как  показывает анализ принятых глав Налогового кодекса, такие цели по большинству  видов налоговых субсидий при  рассмотрении в законодательных  органах не ставились. Если они и обсуждались, то в наиболее общем виде. В частности, основным аргументом при установлении налоговых субсидий социального характера является, как правило, необходимость защиты населения. Цель предоставления отдельных налоговых преференций организациям определяется в таком общем виде, как «стимулирование отечественного производства», «рост инвестиций в российскую экономику» и т.д. Практически по всем позициям налоговых субсидий при их введении отсутствуют показатели экономической или социальной эффективности их осуществления.

Не случайно в российском налоговом законодательстве происходят достаточно частые изменения, в том числе и в части  налоговых субсидий. Не установив  конкретную цель того или иного вида налоговой субсидии, и не имея возможности реально оценить ее эффективность, вопрос решается нередко достаточно просто – данная преференция отменяется.

В частности, достаточно длительное время предоставлялась  налоговая субсидия малому бизнесу  в виде полного освобождения в  первые два года их деятельности от уплаты налога на прибыль и снижения ставки налога в следующие два года. Поскольку цель данного вида налоговой субсидии была определена только в общем виде, как «стимулирование развития малого бизнеса», без конкретизации, то выделенные средства, как правило, использовались на любые другие цели, но только не на развитие малого предпринимательства. Естественно, что цель, поставленная в таком общем виде, достигнута не была.

Примерно такая  же картина с действующей системой отчетности по налоговым субсидиям. В настоящее время официальная статистика предоставляет достаточно скудную информацию по размеру средств, выделенных из бюджета в форме налоговых субсидий. При этом, как показывает анализ, эти статистические данные, формируемые Федеральной налоговой службой, приспособлены исключительно для целей бюджетного планирования, и используются Минфином России при подготовке расчетов по конкретным видам налогов при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Сделать какие-либо выводы об эффективности их использования из этой отчетности практически невозможно.

Одним из важнейших  элементов проведенной в стране административной реформы явилось  наделение министерств функцией разработки и проведения политики в  соответствующей области. Но о проведении какой экономической или социальной политики может идти речь, если соответствующие министерства знают только об одной части выделенных на развитие отрасли средств – прямых бюджетных ассигнованиях, не имея ни малейшего представления не только об эффективности расходования огромных средств, представленных в виде налоговых субсидий, но зачастую даже о размере этих средств?

Возьмем, в частности, такой вид налоговой субсидии, как социальные вычеты по налогу на доходы физических лиц, и в первую очередь вычеты на лечение, и образование. Кто сегодня может сказать, какие социальные группы населения воспользовались этими привилегиями? Имеются ли у социально-незащищенной части населения страны средства, чтобы оплатить расходы на необходимую хирургическую операцию, на учебу своих детей и воспользоваться затем данной налоговой преференцией? Не используются ли эти средства для оказания финансовой помощи тем категориям населения, которые в нем в силу своего материального достатка в данной налоговой субсидии практически не нуждаются? Ответы на эти и массу других аналогичных вопросов в настоящее время дать невозможно, поскольку отсутствует необходимая информационная база. Мало того, с 2003 года была отменена отчетность по налогу на доходы физических лиц, в которой ранее отражались суммы вычетов из налоговой базы по данному налогу в виде льгот, преференций и других видов налоговых субсидий. На наш взгляд, эффективная работа по мониторингу налоговых субсидий невозможна без установления конкретных ответственных исполнителей. Действительно, кто в настоящее время без специального выборочного анализа может с полным основанием ответить на вопросы о том, насколько экономически или социально эффективен тот или иной вид налоговой субсидии, достигнута цель ее предоставления? Возлагать данную работу на Минфин или ФНС вряд ли целесообразно: на них возложены принципиально иные функциональные обязанности. Думается, что каждый вид налоговых субсидий следует «закрепить» за соответствующими органами исполнительной власти (министерствами и ведомствами), поручив им осуществлять анализ обоснованности введения, необходимости и целесообразности сохранения каждого из установленного законом переч-

ня налоговых  субсидий. Минфин же должен обобщать предложения  министерств и ведомств и вносить  соответствующие рекомендации правительству.

В целях более  эффективной работы указанных органов  следовало бы унифицировать действующие  налоговые субсидии по видам и  целям их предоставления: стимулирование развития экономики, ее отдельных отраслей, территорий; социальная защита населения; финансовая поддержка отдельных категорий налогоплательщиков и т.д. Одновременно с этим необходимо установить соответствующую статистическую отчетность по каждому группе налоговых субсидий, из которой было бы определить размер фактически использованных налогоплательщиками сумм и их динамику, и которая обеспечивала бы возможность анализа эффективности использования соответствующего вида субсидии.

В текущем году Минфин РФ в соответствии с Основными  направлениями налоговой политики РФ на 2012-2014 годы должен будет провести инвентаризацию перечня конкретных видов налоговых льгот и соответствующих размеров сумм, получаемых организациями – налогоплательщиками и на этой основе осуществить их оптимизацию. Но прежде чем проводить эти преобразования, необходимо, выработать их концепцию, определить конечную цель реформирования системы налоговых льгот и преференций. В противном случае неминуемо произойдет то, что у нас зачастую и происходит: бессистемная отмена одних и появление других, новых льгот и преференций, связанных, прежде всего, преобладанием тех или иных лоббистских интересов.

Общеизвестно, что любая система должна строиться  на совершенно определенных принципах. В части финансовой поддержки  той или иной отрасли экономики  или сферы производства необходимо определиться, в какой форме должна быть осуществлена данная поддержка, насколько каждый конкретный вид налоговой субсидии оправдан, не эффективнее было бы заменить отдельные из них прямыми бюджетными расходами? В частности, в настоящее время железные дороги, федеральные автомобильные дороги общего пользования, магистральные трубопроводы и

линии электропередачи  освобождены федеральным налоговым  законодательством от уплаты регионального  налога на имущество организаций. Основная цель данной налоговой субсидии – снижение нагрузки на потребителей, в том числе и население, за счет установления более низких тарифов на потребление  услуг этих налогоплательщиков. Но достичь этой цели, если эти отрасли нуждаются в финансовой поддержке государства, можно и другим путем – прямого бюджетного финансирования соответствующих организаций. Тем самым будет достигнута и еще одна важнейшая цель – укрепление финансовой самостоятельности региональных

и местных бюджетов и снижение их дотационности за счет увеличения поступлений налога на имущество организаций. Тем не менее, в «Основных направлениях налоговой политики РФ на 2012-2014 годы « говорится о сохранении на ближайшее  время налоговых льгот для монополий по данному налогу с целью создания возможностей для развития соответствующей инфраструктуры и сдерживания роста тарифов. С этих позиций следовало бы проанализировать и другие налоговые льготы, предоставляемые в настоящее время федеральным налоговым законодательством,  по всем региональным и местным налогам. В части налогового стимулирования развития экономики в целом, ее отдельных отраслей и соответствующих территорий необходимо определить конечную цель, и главное – условия представления налоговых льгот и преференций. Не последнюю роль должно играть и экономическое содержание применяемых форм налогового стимулирования. Поэтому использование той или иной формы налогового стимулирования должно строиться на глубоком экономическом анализе, на точных расчетах их экономической эффективности.

В действующей  в настоящее время системе налоговых преференций достаточно многие нацелены на стимулирование инвестиций и инновационной деятельности. Но здесь невольно возникает вопрос, а достигается ли конечная цель? Ведь с помощью этой льготы мы стимулируем развитие налогоплательщиков всех без исключения сфер производства, и роль государства в регулировании инвестиционных и ин-

новационных процессов  состоит только лишь в оставлении у налогоплательщиков  финансовых ресурсов вне государственного контроля за их целевым использованием. Государство между тем обязано проводить целенаправленную инвестиционную и инновационную политику. В отсутствие возможностей контроля в случае недостаточного эффекта от предоставления налоговых субсидий в нашей стране применяется в основном один испытанным метод – налоговые вливания просто-напросто

отменяются, Подобным образом в 2002 году была «решена» задача неэффективного использования налоговых  льгот по налогу на прибыль организаций. Но, может быть, было бы полезнее и  экономически более оправданным  заменить все инвестиционные налоговые льготы на более широкое применение инвестиционного налогового кредита? Но нужно опять же, прежде чем решать этот вопрос, существенно расширить как цели этого кредита, так и условия его предоставления.

А может быть было бы более обоснованным не все налоговые льготы отменять, но законодательно установить определенные условия их получения и использования?  Такими условиями могли бы быть, например, направление установленного законом процента высвободившейся прибыли на инновации, или на капитальные вложения, или на науку и т.д. Не секрет, что налоговые субсидии зачастую используются налогоплательщиками для минимизации налогообложения, а нередко – для ухода от уплаты налогов. При этом такую возможность им предоставляет налоговое законодательство, в котором соответствующие финансовые ресурсы выделяются без определенных, установленных законом, условий. В частности, в настоящее время налогоплательщики стали злоупотреблять предоставленным им правом вдвое быстрее амортизировать основные средства, работающие в условиях агрессивной среды или повышенной смен-

ности. Указанная  налоговая субсидия стала применяться  к более широкому кругу оборудования, которое находится в контакте с пожароопасной, токсичной или  иной технологически агрессивной средой и, по мнению налогоплательщиков, должно амортизироваться в два раза быстрее. Поэтому в настоящее время готовится законопроект об исключении из ст. 259.3 Налогового кодекса нормы, приравнивающей к работе в агрессивной среде «нахождение оборудования в контакте с взрыво-, пожароопасной, токсичной или иной агрессивной технологической средой». Данная ситуация показывает, насколько важно при введении норм налогового стимулирования предусматривать условия их применения. Повышенные нормы амортизации оборудования, работающего в условиях агрессивной среды, составляют всего 9 млрд. рублей (по отчету за 2010 г.). При этом данную налоговую субсидию сложно отнести к налоговой льготе. Налоговое законодательство предоставляет налогоплательщикам значительное число других легальных возможностей для ускоренной амортизации основных средств, представляющих собой налоговые льготы.

Проблема состоит  в том, что в настоящее время  налогоплательщики никак не ограничены в направлениях использования амортизационных  отчислений. Статистика показывает, что не более 60% начисленной амортизации ими используется по  прямому назначению – на инвестиции в основной капитал. Вместо внесения бесконечных поправок в налоговое законодательство было экономически более оправданным установить порядок обязательного целевого использования амортизационных отчислений и соответствующие финансовые санкции за его нарушение.

Не менее  важным является и определение форм налогового стимулирования. Предоставление налоговых субсидий можно осуществлять в форме уменьшения ставок по соответствующим налогам, или в форме освобождение от уплаты какого либо налога, или в форме предоставления целевых налоговых льгот. Уменьшение налоговых ставок, как и освобождение от уплаты налогов, фактически означает выделение налогоплательщику дополнительных финансовых ресурсов для развития и

модернизации  производства, обновления технологии и производимой продукции без  каких – либо обязательств со стороны  последнего по направлениям их использования.

Иными словами, государство не имеет никаких гарантий, что полученные налоговые субсидии, или хотя бы их часть, будут использованы налогоплательщиком на развитие и модернизацию производства или на научные исследования. Как показывает мировой опыт, в подобных случаях на цели экономического развития расходуется не более одной трети высвободившихся финансовых ресурсов. Российский опыт показывает еще более удручающую картину, когда полученные ресурсы вообще не используются на цели экономического развития. Так, например, происходило и происходит в настоящее время со средствами, выделяемыми с помощью налоговых преференций, на развитие малого предпринимательства. Как  известно, до 2002 года в целях развития этих предприятий, в первые годы их деятельности они в течение четырех лет после начала деятельности платили налог на  прибыль по пониженной ставке, в том числе в первые два года – по ставке 0%. Но эффективность такой формы стимулирования была абсолютно низкой, поскольку государство не установило обязательность целевого использования малыми предприятиями дополнительно получаемых ими средств на развитие производства. В результате данная льгота была отменена.