История развития теории разделения властей

      Существует  и другой подход, согласно которому основную роль играет исполнительная власть, как находящаяся в непосредственном контакте с конкретной реализацией законов. Исходя из этого, она имеет представление о необходимых изменениях в законодательстве и дальнейших направлениях его развития.

      Имеет место и третий подход, отстаивающий равномерность в распределении властных полномочий в системе взаимодействия властей.

      Эти три подхода реализовались в  трёх основных моделях республиканской формы правления: президентской, парламентской и смешанной. Существует и другая модификация разделения властей, выделяемых по на-

      14

      циональному признаку: система сдержек и противовесов в США; эффективное разделение властей в Италии, Франции и Великобритании; система функций и задач в Германии. Проанализировав опыт этих стран, диссертант делает вывод о существовании эксцентричной и центричной модели взаимодействия властей в современных условиях. Первая характеризуется превалированием одной из ветвей власти в системе их разделения и взаимодействия и представлена в двух разновидностях: президентской и парламентской. Для второй свойственно приблизительно равномерное распределение властных полномочий.

      В России разделение и взаимодействие властей отличалось противоречивостью, непостоянством, отсутствием стабильных тенденций, зависело от существующей формы правления. Это, по мнению автора, обусловило значительное отставание России от стран Запада в создании эффективной системы разделения властей, послужив вместе с тем основой для формирования своеобразной модели взаимодействия властей.

      Во  второй главе "Взаимодействие законодательной и исполнительной властей в современных демократических государствах" диссертант проводит анализ практического опыта построения демократического взаимодействия властей в современных зарубежных государствах.

      Основой взаимодействия властей в Великобритании является система контроля, стержень которой составляет парламентская ответственность, то есть ответственность правительства перед парламентом. Вынесение вотума недоверия одному министру рассматривается как вотум недоверия всему правительству. Таким образом, прослеживается прямая зависимость исполнительной власти от законодательной.

      15

      Взаимодействие  властей в Италии основано на формировании правящей коалиции в парламенте и пропорциональном формировании правительства. Это определяется тем, что в Италии существует много партийная система, когда состав парламента и правительство формируются по принципу "лоскутного одеяла". В этих условиях президент получает значительное поле для политических маневров и становится арбитром между парламентом и подотчетным правительством, а также между политическими силами внутри страны.

      Президентскую разновидность эксцентричной модели взаимодействия властей диссертант рассматривает на примере США и Германии, в отношении последней, соглашаясь с современными немецкими исследователями, считающими Германию особой, канцлерской формой президентской республики.

      Анализируя  модель взаимодействия властей в  США, автор обращает внимание на то, что кроме механизмов и способов взаимодействия властей, определенных системой сдержек и противовесов, начиная с 50-х гг. XX века, активным фактором становятся лоббистские организации и группы интересов.

      Особенностью  взаимодействия властей в Германии является положение канцлера, который направляет политику правительства, что следует понимать в буквальном смысле. Германский канцлер традиционно играет большую роль в политической жизни общества вообще и работе правительства в частности. Он имеет более широкий спектр средств и возможностей воздействия на бундестаг, чем определено конституцией, а во внешней политике иногда фактически принимает ,ia себя обязанности президента.

      16

      Взаимодействия  властей во Франции относится  к центричной модели. Главная черта  этой системы взаимодействия властей - закрепление концентрации политической власти в руках исполнительных органов при придании законодательным органам значительных средств контроля за ними.

      В случае возникновения политического  кризиса между ветвями власти в западных странах выделяются три основных способа его разрешения: неуклонное следование конституции и соблюдение всех ее положений;

      - частая смена правительств, формируемых  применительно к ситуации;

      передача  власти лицу, наиболее приемлемому  для всех слоев общества и политических сил страны.

      В настоящее время в осуществлении  взаимодействия властей, прослеживаются две основные тенденции: поиск новых форм и механизмов, фиксирование в законодательстве практических изменений.

      В США это прослеживается на примере  влияния лоббистских организаций и групп интересов на законодательную власть. Законодатели пытаются регламентировать деятельность лобби, принимая законы о её регистрации и ограничении. С другой стороны, в последнее время администрация президента США активно привлекает для взаимодействия с парламентом бывших сенаторов и конгрессменов, которые ищут особые пути воздействия на сенат и конгресс.

      Во  Франции по результатам конституционной  реформы 1995 года несколько выровнялся перекос в сторону исполнительной власти-путем усиления контроля со стороны депутатов парламента за правительством. Таким образом, от формализованного контроля парламент переходит к

      17

      реализации  его действенных механизмов, закрепленных законом, зафиксировавшим положения, ранее сложившиеся на практике.

      В Великобритании происходят преобразования в системе взаимодействия властей, осуществляемые через изменение методов формирования и регламента работы палаты лордов - промежуточного звена между палатой общин и монархом.

      Подводя итоги, диссертант отмечает, что кроме  отмеченных тенденций во взаимодействии властей появляются явные признаки тяготения к центрификации.

      В третьей главе  "Взаимодействие властей в Российской Федерации: тенденции и перспективы" диссертант проводит комплексное рассмотрение взаимодействия властей в современной России на двух основных уровнях - федеральном и региональном.

      Анализируя  федеральную систему взаимодействия властей, диссертант приходит к выводу, что основной ее отличительной особенностью является положение президента, не принадлежащего ни к одной из ветвей власти, обладающего широчайшими полномочиями в конституционной, законодательной и кадровой политике нашей страны. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей, зависит от отношений с президентом России. Последний может устранить и правительство и Думу и управлять страной самостоятельно, посредством указов. Пределы и границы нормотворчества президента законодательно не определены, и это положение толкуется расширительно, позволяя ему принимать решения по любым вопросам. Государственная Дума как институт законодательной власти не реализует до конца механизмы контроля за президентом и исполнением принятых ею федеральных законов. Основа взаимодействия Думы и

      is

      правительства, ответственность правительства  перед Думой и возможность вынесения ему вотума недоверия, может быть использована лишь с определенной степенью свободы, так как в этих условиях Дума постоянно находится под угрозой роспуска.

      Подводя итог анализу взаимодействия законодательной  и исполнительной властей на федеральном уровне, отмечается, что при условии столкновения едино начального и коллективистского подходов к осуществлению власти в обществе, наблюдается рост авторитарных тенденций, результатом которых может стать окончательное выведение органов законодательной власти из процесса взаимодействия властей и установление суперпрезидентской республики, черты которой есть уже сейчас. Однако использование правительством и законодателями зарубежного опыта по преодолению кризиса во взаимодействии властей свидетельствует о поиске путей выхода из сложившейся ситуации и стремлении избежать перекоса в сторону исполнительной власти.

      В регионах прослеживается тенденция  к установлению модели взаимодействия властей, сходной с общероссийской. Сильному президенту на федеральном уровне соответствует сильное высшее должностное лицо субъекта федерации, который является едино начальным и единоличным представителем региона на всех уровнях.

      Диссертантом  исследуется взаимодействие властей  на примере Тульской области. При этом выделяются следующие направления: взаимодействие ветвей власти при формировании схемы управления областью, согласованные действия при назначении и отстранении ряда высокопоставленных областных чиновников, утверждение ежегодного бюджета, отчёт губернатора и участие исполнительных органов власти в законодатель-

      19

      ном процессе. Большинство законопроектов, рассматриваемых Тульской областной Думой инициируются и разрабатываются структурными подразделениями администрации области. Это значительно принижает роль областной Думы в осуществлении своих функций и, прежде всего, законодательной. С другой стороны, отмечается, что инициативы депутатов Думы, обращения к губернатору по различным вопросам, не получают должного внимания. Исходя из этого, основным направлением трансформации взаимодействия властей в Тульской области стало изменение его основ, которое состоит в переходе от взаимодействия ветвей власти к взаимодействию между губернатором и конкретным депутатским корпусом.

      Не  менее важным вопросом взаимодействия властей в России является вопрос о взаимодействии властей по вертикали. Он определяется Конституцией РФ, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, Конституциями (Уставами) субъектов РФ, сюда же относятся соглашения между федеральными и региональными органами власти по отдельным вопросам.

      Конституция России выделяет три признака, общих для всех субъектов, на которых строится взаимодействие властей: равноправие регионов между собой и во взаимоотношениях с центром, обладание своим законодательством, разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и органами власти субъектов РФ. В Конституции заложен ряд положений, направленных на укрепление федерации. Здесь и верховенство Конституции и федерального законодательства на всей территории федерации, и единый язык, и запрещение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов, и единая валюта.

      20

      Следующим элементом этой системы являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектом федерации. По существу идет процесс трансформации статуса регионов по результатам подписанных договоров. Договоры реально стали выполнять функции средств и механизмов получения привилегий и льгот, получения или закрепления высокого политического статуса региона.

      Диссертантом  отмечается, что прослеживается тенденция "вымывания" суверенитета Российской Федерации основополагающими документами ее субъектов.

      Соглашения  заключаются на основании договоров  о разграничении полномочий предметов  ведения и специально уполномоченными  на то органами исполнительной власти. Подводя итог рассмотрению взаимодействия властей по вертикали, диссертант отмечает, что здесь действуют те же тенденции: эксцентриситет в сторону исполнительной власти и ограничение власти законодательной.

      Рассматривая  современные проблемы и возможные перспективы взаимодействия властей в условиях реформирования современного российского общества, диссертант приходит к выводу о том, что во взаимодействии властей существуют определенные традиции и характерные черты, которые сохранятся и в будущем. Именно они и в ближайшем будущем будут влиять на характер взаимодействия властей в России. Вместе с тем, на региональном уровне современная модель взаимодействия властей станет своего рода фундаментом для дальнейших изменений и развития.