Семейная политика в России и зарубежом

Семейные пособия выплачиваются  на неразведенного супруга (если его  доход не превышает определенного  уровня), на детей, братьев и сестер главы семьи вплоть до достижения ими возраста 29 лет, если они являются студентами, и до 18 лет, если не учатся в школе, а также на родителей, самозанятых работников, чей доход  не превышает установленного размера. Семейные пособия в Италии не распространяются на инвалидов, получателей социальных пенсий, а также на безработных.

Оценивая всю систему  финансовой помощи семьям в Италии (различные налоговые льготы и  семейные пособия), следует отметить, что она не обеспечивает потребностей семей с большим числом иждивенцев-домочадцев. И это происходит в стране с  высокими темпами роста ВВП (3% в  год с 2005 г.). Виной тому является непродуманная практика осуществления  горизонтальной и вертикальной форм перераспределения доходов. Так, через  налоговые льготы (для супруга  и детей) осуществляется горизонтальное перераспределение доходов, т.е. семьи  с небольшим количеством иждивенцев получают одинаковые льготы, независимо от уровня дохода. Вертикальное же распределение  доходов, напротив, ведет к большему размеру помощи семьям с меньшими денежными поступлениями, поскольку  величина пособий зависит от дохода и размера семьи.

Все затраты на базовые  семейные пособия для застрахованных женщин и налоговые скидки на их детей (декретный отпуск, пособие  по уходу за ребенком) несут работодатели частных фирм. На долю государства  приходятся все выплаты пособий  для женщин-служащих государственного сектора, а также оплата ограниченных как по набору, так и по размерам временных пособий по декретному отпуску для незастрахованных женщин и их детей. К этому списку получателей  следует добавить семьи с низким уровнем дохода, т.е. семьи с одним  родителем и многодетные семьи. Они получают социальную помощь от региональных властей после прохождения  проверки на бедность.

В пакет социальной помощи входят не только деньги, но и бесплатное или частично оплачиваемое питание  детей в яслях, детсадах и школах, а также пользование общественным транспортом детьми и престарелыми родственниками, пособия на оплату аренды жилья и коммунальных услуг, организация мероприятий, обеспечивающих отдых для семей с детьми и  пожилыми родителями.

Предоставление социальной помощи находится в компетенции  властей регионов, ее финансирование осуществляется, как правило, за счет региональных бюджетов, а они сильно отличаются друг от друга в зависимости  от числа и потенциала градообразующих  фирм. Отсюда большая дифференциация как набора, так и размера услуг, предоставляемых семьям. Особенно это  заметно при сравнении регионов Севера и Юга. Здесь тоже проявляется  специфика семейной политики Италии, как и практика налогообложения  семейных пособий: оплата декретного отпуска  облагается налогом, а пособия на детей - нет.

Характеристика современной  структуры итальянской семьи  и основные законодательные акты в этой области

За период 1995-2005 гг. семья  в Италии как социальный институт подверглась существенным изменениям. Во-первых, возросло число домашних хозяйств при одновременном снижении среднего размера самой семьи  с 2,7 до 2,4 человека. При этом следует  помнить, что Италия отличается от многих ПРС наличием большого числа домочадцев. Доля семей из двух человек увеличилась  за последние десять лет с 23,8 до 26,3%, а удельный вес семьи из четырех  и более человек снизилось  с 32,7 до 28,6%¹⁵. Особенно настораживает рост семей без детей или с одним ребенком.

Более существенным изменениям подверглись показатели браков и  разводов¹⁶. По закону в брак можно вступать в возрасте 18 лет, а по решению суда - раньше. За период 1995-2005 гг. количество браков в Италии снизилось с 5,1 до 4,3, что меньше средних величин по ЕС-15 в целом (5,1 и 4,6). По этому показателю она уступает лишь Бельгии (4,1). Фактический возраст вступления в брак у мужчин повысился за этот период с 28 до 30 лет, а у женщин - с 26 до 28 лет¹⁷.

Что касается коэффициента разводов, то здесь наблюдается другая тенденция: их число снизилось с 0,8 до 0,5%. Если в 2003 г. на каждые 100 свадеб в ЕС-15 приходилось в среднем 37,7 развода, то в Италии - лишь 15,4, и по этому показателю она уступала лишь Ирландии (12,9). А в восьми странах  ЕС-15 этот показатель превышал 40. Первое место в этой области принадлежит  Бельгии (72), затем Германии и Финляндии (по 52).

На долю внебрачных детей  в Италии приходится всего 5% против 30 - во Франции и Германии и 50% - в  Швеции¹⁸.

Семья в Италии - это не только теплый родной очаг, но и надежная опора для домочадцев. Около 60% молодежи (против 20% в среднем по другим странам  ЕС) трудоустраиваются благодаря  родственным связям, а 75% пожилых  находятся под полной опекой семьи  и лишь 1,3% нетрудоспособных стариков - полностью под присмотром посторонних  лиц или учреждений¹⁹.

Следует обратить особое внимание на практику разводов в Италии. По закону развод был разрешен в 1970 г., но при  его применении оговаривалось такое  количество условий, что у желающих пропадала всякая охота разводиться. В частности, необходимо было затратить  очень много времени для получения  различных справок. Кроме того, до начала бракоразводного процесса бывшие супруги должны были жить раздельно  в течение пяти-семи лет (по закону 1970 г.) или три года (по закону 1987 г.).

В случае раздельного проживания супружеской пары или при получении  развода обязанности по воспитанию детей возлагались на супруга, который  назначался опекуном, другой супруг лишь участвует в этом процессе, а также  в принятии других важных решений. Закон 1987 г. установил понятие «альтернативного опекунства» (т.е. опекунство поочередное  или совместное). В подобных случаях  ребенок может жить по очереди  то с одним, то с другим родителем. По закону 1975 г., алименты выплачивались  более «слабому» в экономическом  отношении супругу (как правило, жене) в размерах, соответствовавших  ее потребностям и уровню благосостояния бывшего мужа. По решению Конституционного суда (1990) в случае развода более  «слабый» супруг имеет право на получение  такой суммы денег от бывшего  супруга, которая обеспечила бы сохранение уровня жизни, достигнутого во время  супружества. В случае развода или  раздельного проживания бывший супруг (или супруга) имеет такие же гарантии получения алиментов, как и дети. Главная гарантия обеспечивается правом вычитать эти суммы у работодателя бывшего супруга, с которого причитаются  алименты. В случае развода для  этого не требуется принятие каких-либо дополнительных решений, а в случае разъезда необходимо решение судьи.

Разъезд пар, живущих вместе по взаимному согласию (гражданские  браки), законом не регулируется, но конфликты относительно опеки решаются судом. Столь сложная процедура  развода зачастую приводит к тому, что от него отказываются, а семьи  восстанавливаются.

Наличие детей оказывает  влияние на уровень жизни семьи. По оценке Евростата, уровень бедности ребенка снижается очень сильно (в 3-4 раза) при трудоустройстве его  матери²⁰.

Семьи с одним ребенком и одним родителем (34%) и 30% семей  с тремя и более детьми отнесены статистикой к группам повышенного  риска в отношении благосостояния детей. К этой же группе бедных отнесены одинокие старики (4,9%) и одинокие женщины  без детей (7,1%)²¹.

Число детей в семье  сказывается на степени экономической  активности их матерей на рынке труда. Анализ этих данных по странам ОЭСР, куда входит большинство стран ЕС-15, показывает, что коэффициент занятости  женщины без детей оценивался в 74%, с одним ребенком - в 70, а с  двумя детьми - в 63%²².

В странах Южной Европы, следовательно и в Италии, происходит и обратный процесс: повышение степени  занятости женщин в общественном труде ведет к снижению коэффициента фертильности.

Преимущества, связанные  с рождением детей в будущем (помощь в семейном бизнесе, их забота в будущем о родителях и  т.д.), нередко перекрываются материальными  потерями для родителей, и эти  потери тем больше, чем меньше забота о них со стороны государства  и работодателей.

Сегодня итальянская женщина-мать, обладающая хорошей профподготовкой, с успехом конкурирует с мужчинами  в работе, а помощь работодателей  и государства помогает ей лучше  адаптироваться к новой модели рынка, которая стала приближаться к  общеевропейским стандартам. Из данных табл. 6 и 7 Статистического приложения виден значительный прогресс Италии в деле привлечения женщин и пожилых  людей в сферу формальной экономики. Только за период 2000-2004 гг. увеличение этого показателя (с 39,6 до 45,2%) было самым  высоким среди стран ЕС, хотя и  продолжает отставать от среднего уровня по Союзу (51,7% в 2000 г. и 54,5% в 2004 г.). Возможности  для дальнейшего трудоустройства  итальянских женщин есть, и они, конечно, используют этот шанс. При этом следует  изменить саму модель поведения женщин Италии на рынке труда. Более поздний  период трудоустройства с достаточно высокой профессиональной подготовкой  и с адаптированными условиями  режима труда служат хорошей основой  для ее карьерного роста. Женский  труд в Италии во многом перестал быть «второсортным», вспомогательным и  временным.

Сегодня итальянские женщины  с успехом конкурируют на рынке  труда с мужчинами, а экономическая  помощь современной семье идет главным  образом со стороны работодателей, а затем уже от государства, содействуя укреплению позиций женщин на рынке  труда новой модели.

Кризис политики социальной защиты граждан Италии, в особенности  ее подсистемы - семейной политики, имеет  свою специфику. Он характеризуется  рудиментарным характером этой политики и асимметрией в распределении  средств государственного социального  фонда²³. Чрезмерные затраты на пенсионное обеспечение (более 62% этого фонда против 49% в среднем по ЕС-15) соседствуют с мизерными отчислениями на проведение семейной политики (4,4 против 7,8% в среднем по ЕС-15) и на предоставление социальной помощи нуждающемуся населению (0,3 против 3,1% по ЕС-15). Исследование в 2004 г. выявило, что по уровню государственных затрат на семейную политику Италия стоит на предпоследнем месте среди стран ЕС-15, уступая лишь Испании. Средний для Евросоюза уровень государственных (в % к ВВП) расходов был в 2,6 раза больше, чем в Италии²⁴. По существу государство самоустранилось от регулирования семейной политик и, передав эти заботы работодателям и властям регионов и муниципалитетам. Нормы расходов на семейную политику и социальную помощь заметно различаются по регионам, из бюджетов которых оплачиваются эти затраты. Наибольшие различия в нормах финансирования семейной политики ощущаются между Севером и Югом, чему в немалой степени содействуют различия в активности профсоюзных организаций.

Перечисленные обстоятельства вынудили правительство Италии заняться реформой системы социальной защиты своих граждан, которая длится более  десятка лет. Цель этой реформы состоит  в перераспределении затрат между  пятью ее подсистемами. Прежде всего, предстояло снизить расходы на пенсионное обеспечение и на здравоохранение  и повысить ассигнования на семейную политику и социальную помощь.

Указанная реформа, начатая  правительством Амато в 1992 г., в первую очередь была направлена на пересмотр  пенсионного страхования. Во-первых, предусматривалось постепенное  увеличение пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 60 лет для женщин. Во-вторых, с 15 до 20 лет увеличился страховой стаж для получения пенсии по старости, а для получения пенсии за выслугу  лет - с 35 до 40 лет. В-третьих, стала использоваться иная форма расчета пенсии. Если раньше ее размер устанавливался в  зависимости от заработков будущего пенсионера за последние пять лет  работы из расчета 2% за каждый отработанный год, то сейчас размер замещения определяется путем умножения величины накопления страховых вкладов на так называемый «коэффициент трансформации». Работник получает право на получение полной пенсии, если его страховой стаж составляет не менее 35 лет²⁵. Авторы пенсионной реформы считают, что перечисленные меры позволят снизить затраты по этой подсистеме, перевести средства на повышение размеров пособий по безработице и затрат на улучшение семейной политики, которая остро нуждается в дополнительных ассигнованиях. Исследование итальянского института «Эуриспес»(2004) показало, что средний для ЕС уровень расходов на политику поддержки семьи в 2,6 раза превышал показатель по Италии²⁶.

Правоцентристское правительство  С. Берлускони, находившееся у власти в 2001-2006 гг., стремилось повысить эффективность  семейной политики. Расходы государства  на одну семью в 2005-2006 гг. возросли более  чем вдвое благодаря: снижению размера  подоходного налога с кормильца  в зависимости от семейного дохода и числа детей; выплатам семейных надбавок к заработной плате и  вложению бюджетных средств в  инфраструктуру, прежде всего в строительство  муниципальных дошкольных учреждений. Основным средством оказания помощи государства семьям являлись льготы в виде снижения размера подоходного  налога. Так, в 2004 г. налогоплательщик с  доходом свыше 51645 евро в год имел скидку с налога в размере 285 евро на каждого ребенка-иждивенца. При  доходе ниже этого уровня снижение налога повышалось до 304 евро на первого  ребенка и по 337 евро на каждого  последующего. Такая льгота возрастала до 774 евро в год, если в семье был  ребенок-инвалид. Если же ребенку было меньше трех лет, налог снижался еще  на 123 евро²⁷. О мизерности пособий в форме снижения подоходного налога в зависимости от семейного дохода и числа детей и иждивенцев свидетельствует следующий расчет: все сокращения подоходного налога по этим показателям не превышали 500 евро в год на ребенка. А во Франции на оказание помощи ребенку государство выделяло 3 тыс. евро, в Германии - 6 тыс. евро в год²⁸.

Мизерными были и семейные надбавки к зарплате. Они составляли 26 евро в месяц на ребенка при  средней зарплате кормильца в 22,8 тыс. евро в год и 38,7 евро в месяц  при доходе в 42,5 тыс. евро²⁹.

Заметим, что налоговые  льготы семьям с детьми и семейные надбавки к зарплате кормильца не могли применяться к семьям, наиболее нуждавшимся в материальной поддержке, т.е. к тем детям, у которых оба  родителя не имели работы, а значит и регулярного дохода. В качестве компенсации использовалось государственное  социальное обеспечение (пенсии, пособия, социальная помощь) и благотворительность. В соответствии с новой реформой налоговой системы в отношении  налоговых льгот семьям с детьми (2003-2005) были установлены максимальные размеры снижения душевого налога. Так, в 2006 г. размер допустимых скидок составил 4,5 тыс. евро в год в отношении  самозанятых лиц и мелких предпринимателей, 7,0 тыс. евро - для пенсионеров, 7,5 тыс. евро - для наемных работников и 3,0 тыс. евро - для остальных категорий  налогоплательщиков³⁰.

Свой вклад в реформирование семейной политики внесло левоцентристское правительство Р. Проди, которое  приняло меры по стимулированию женской  занятости. В частности, была поставлена задача за три года (2006-2008) расширить  сеть государственных яслей на 90 тыс. мест. Уже в мае 2007 г. во Флоренции  на общенациональной конференции по вопросам семейной политики ее участники  отметили определенные положительные  изменения в этой области.