Международные аспекты федерализма

1.2.3. Заключение Федеративного договора в 1992 году привело к созданию асимметричной Федерации, в рамках которой национальные республики обладали значительно большими правами, чем имевшие территориальную основу регионы. Республики были признаны суверенными государствами с правом на самоопределение и введение гражданства, на принятие собственных конституций и избрание глав исполнительной власти, а также, косвенно, на выход из Федерации. В их распоряжение перешли земля и расположенные на республиканских территориях естественные ресурсы. Собственность на землю и естественные ресурсы регионов осталась за Федерацией. Кроме того, остальные регионы были лишены права на собственные конституции: им разрешалось только принимать региональные уставы, а главы их исполнительной власти должны были назначаться сверху[35]. Правда, несмотря на то, что Федеративный договор предусматривал существенное расширение полномочий республик, две из них – Башкортостан и Якутия – подписали его лишь после того, как им был предоставлены дополнительные привилегии. Так, Башкортостан, Бурятия и Якутия в своих конституциях прямо именуются “суверенными государствами”. Республика Коми, не называя себя суверенной, тем не менее, закрепила в своей конституции положение о “распространении государственного суверенитета на всю территорию республики”. “Экономический суверенитет” провозгласила Карелия. В преамбуле двустороннего соглашения “О дружбе и сотрудничестве” Башкортостан и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга. Башкирия пошла ещё дальше, признав Абхазию в качестве суверенного государства, в то время как по всем международным нормам она является составной частью Грузии.[36] Татарстан и Чечня – вообще отказались присоединиться к федеральному соглашению. Позднее в Татарстане был проведён референдум, в ходе которого положение о государственном суверенитете республике получило поддержку большинства её граждан. В новой Конституции Татарстана зафиксировано, что республика является суверенным государством и субъектом международного права, объединившимся с Российской Федерацией. Только Чечня осмелилась зайти так далеко, что провозгласила свою независимость. Таким образом, федеральная власть, по сути дела, сохраняла в своих руках механизмы, позволяющие ей добиваться реализации субъектами федерации её решения независимо от их соответствия федеральному закону. В этой связи возникла настоятельная необходимость устроить и урегулировать отношения с Москвой на действительно федеративных началах.

1.2.4. На сегодняшний день можно констатировать, что все попытки субъектов Федерации избежать пересмотра своих Уставов или Основных законов окончилась неудачей: Центр жёстко настаивает на приведении регионального законодательства в соответствии с федеральным. Поэтому обе палаты Госсобрания Башкирии рассмотрели и приняли в первом чтении проект закона “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан”. В Уфе считают, что поправки в основной Закон Башкирии не изменят его сути и не вступят в противоречие с волей многонационального народа республики. Законопроект предполагает внесение более ста правок в тексте Конституции Башкирии, причём многие из них носят чисто редакционный характер. Например, статья 128 башкирской Конституции в прежней редакции давала повод для обвинения в сепаратизме, поскольку декларировала верховенство законов республики, не уточняя их пределов. В новом тексте верховенство имеют законы, “принятые по предметам ведения Республики Башкортостан”. Тем не менее, статус республики в новой редакции по-прежнему декларируется как государство в составе Российской Федерации. Понятие “суверенитет республики” теперь детально прописано и в сфере международных и внешнеэкономических отношений, и в определении режима чрезвычайного положения, и в процедурах согласования кандидатур при назначении прокурора республики и судей всех уровней[37].

1.2.5. Федеративный договор имел ещё одно важное значение не только для укрепления российской государственности, но и во внешнеэкономическом плане. Закреплённое и развиваемое этим договором федеративное обустройство России – прочная база для авторитетной и результативной работы на мировой арене в интересах Федерации в целом и всех её составных частей. Федеративный договор придаёт республикам, краям, областям и автономным округам, а также историческим столицам России – Москве и Петербургу – новое качество участников международных и внешнеэкономических связей. Наряду с расширением полномочий субъектов Федерации в Федеративном договоре подтверждена ответственность федеральных органов за внешнюю политику и международные отношения России.[38] Это является важной предпосылкой для укрепления позиции Российской Федерации в мире.

1.2.6. В декабре 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила равенство субъектов Федерации как по отношению друг к другу, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Объединение в федерацию строится на разграничении полномочий: часть задач, прежде всего общероссийских или международных, решают федеральные органы власти, другую часть – решают совместно федерация и, наконец, в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации: “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ – субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”[39]. Пункт 2 ст. 3 Федеративного Договора – договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, являющегося неотъемлемой частью Конституции России, устанавливает, в частности, что субъекты РФ “являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей… если это не противоречит Конституции и законам РФ”[40]. Последнее, а именно, способность субъектов РФ выступать в качестве самостоятельных участников международных и внешнеэкономических связей косвенно подтверждает и ст. 72 Конституции Российской Федерации, определяющая, что в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находится, среди прочего, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. По своей сути эта статья являлась следующим  шагом в правовой области, ограничивающих действие третий статьи Федерального договора, согласно которой субъекты Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей[41].

1.2.7. Установление в 90-е годы ХХ века исключительной компетенции Российской Федерации в области заключения и исполнения международных договоров России межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, пресекало попытки субъектов федерации заявлять себя субъектами международного права. Впрочем, сохраняется тенденция “вымывания” российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации в регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области). Также есть попытки ведения некоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики. Расширение международных связей субъектов Федерации нередко сопровождается прямым вмешательством в компетенцию Российской Федерации. За время существования Федерации субъекты Федерации заключили более 200 соглашений со своими зарубежными партнерами, включая суверенные государства (так называемые “диагональные соглашения” между субъектом международного права и не-субъектом международного права). Таким образом, международные связи субъектов Федерации всё чаще соприкасаются со сферой внешней политики. Конституция и Федеральный закон фактически констатировали права его субъектов завязывать отношения с иностранными государствами и государственными образованьями.

1.2.8. До начала 90-х годов прошлого столетия зарубежные связи членов советской федерации рассматривались как проявление сепаратизма. Теперь благодаря волеизъявлению Российского государства, и, опираясь на положительный опыт в области развития федерализма за границей, права субъектов на международную деятельность получили законодательную основу. Правда, в отличие от зарубежных федеративных государств, в Конституции России не было зафиксировано положение, о том, что субъекты развивают свои связи в пределах предоставленных им законом полномочий. С принятием Федеративного Договора и новой Конституции России правоспособность субъектов Российской Федерации в сфере внешних связей де-юре значительно расширилась. Произошла трансформация их статуса как административно-территориальных образований на статус государственных образований – членов Федерации, которые в настоящее время с нормативно-правовой точки зрения являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. Но, не смотря на явный прогресс, в Конституции оказались не охвачены некоторые моменты. Так не был поднят вопрос о согласовании международных действий субъектов Российской Федерации с Федераций. При детальном изложении полномочий Федерации, отсутствуют позиции, перечисляющие полномочия субъектов, то есть, что конкретно входит и подразумевается под “самостоятельность” регионов в их международной деятельности.

§ 3. Договорная система Российской Федерации.

1.3.1. Суть международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации составляют сложные механизмы, в том числе и юридические, их осуществления и практического применения. Основной формой разграничения полномочий между Федерацией и её субъектами является заключение договора, либо соглашения между исполнительной властью субъекта Российской Федерации и федеральной властью, которые являются источниками права, поскольку при взаимном делегировании полномочий ими проводиться разграничение компетенции Федерации и субъекта. Иначе говоря, вечные поиски альтернативы привели к использованию в Российской федерации договорной системы – осуществления государственной власти на основе договорного распределения функций, согласовывающих как интересы субъектов, так и Федерации в целом. Такая система устраивает многие регионы и подобные договоры и соглашения заключены с целым рядом регионов. Однако есть свои плюсы и минусы и у договорного пути. С одной стороны договорной процесс создаёт предпосылки для решения проблем возникающих в ходе развития федеративных отношений. Но с другой, по мнению центра, договоры и соглашения должен строго соответствовать  Конституции и федеральным законам, что не всегда устраивает регионы ищущих ещё большей самостоятельности. Число субъектов, с которыми в настоящее время установлены договорные отношения, охватывают более половины. Соответственно, каждый из договоров о разграничении полномочий отличается значительной спецификой.

1.3.2. Применительно к сфере международных и внешнеэкономических связей регионов сложившаяся в России система конституционно-договорного регулирования отношений органов власти Федерации и её субъектов представляет собой комплекс, состоящий из нескольких блоков. Среди них – конституционные положения (принципы), нормы договоров о разграничении полномочий и предметов введения (“большие договоры”), юридические установления из специальных договоров, которые относятся исключительно к сфере международных отношений.

1.3.3. Наибольший интерес представляет собой Договор Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” от 15 февраля 1994 года. Этот договор отличает, прежде всего, то, что он первый по времени зафиксировал полномочия республики как субъекта Российской Федерации. Опыт его подготовки, процесс переговоров между делегациями федерального Центра и республики, продолжавшийся более трёх лет, методика отработки согласованных сторонами позиций (от частного к общему, сначала политическая договорённость, затем юридическая), ориентация в работе на поиск решений и конкретный результат – способствовали тому, что этот документ стал предметом изучения в органах власти других субъектов России. Благодаря реальности предложенного решения, его опоре на целую совокупность исторических, политических, правовых и экономических предпосылок, положения документа проецировались на поиск решения политических  проблем в различных горячих точках (Чечня, Абхазия, Нагорный Карабах, Косово).

1.3.4. Российский опыт (и только как пример из области “конфликтологии”) стал предметом изучения в ряде международных организаций – ОБСЕ, конгрессе местных и региональных органов власти, Парламентской ассамблее Совета Европы, Европарламенте, Комитете регионов Евросоюза, отдельных комитетах ООН.[42] В Договоре от 15 февраля 1994 года содержатся различные нормы, часть из которых имеет непосредственное отношение к определению статуса Республики Татарстан во внешних отношениях. Он обусловлен положением татарстанской Конституции в том, что республика – это суверенное государство. Фундаментальная норма, закрепляющая право Республики Татарстан участвовать в международных и внешнеэкономических отношениях, содержится в преамбуле договора и конкретизируется в последующих частях документа. Согласно статьи 2, Татарстан участвует в международных отношениях, устанавливает отношения с иностранными государствами и заключает с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и настоящему Договору, участвует в деятельности соответствующих межгосударственных организаций (п. 11). В соответствии с п. 13 этой же статьи они “самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность. Разграничение полномочий в области внешнеэкономической деятельности осуществляется отдельным Соглашением”. В статье 3 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан, посвященной совместным полномочиям сторон, закреплены другие важные нормы, которые относятся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, защите суверенитета и территориальной целостности, а также к координации международных и внешнеэкономических связей. Статья 4 Договора констатирует исключительную компетенцию Российской Федерации и её органов. Это внешняя политика и международные отношения РФ, её международные договоры, вопросы войны и мира (п. 9); внешнеэкономические отношения РФ (п. 10).[43] Договор впервые в практике российского федерализма даёт четкую схему исключительных полномочий и предметов ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, а также определил зону их совместной деятельности.

1.3.5.   Помимо Договора органы власти Российской Федерации и Республики Татарстан связывают действующие специализированные акты - серия межправительственных, межведомственных документов. Среди них - Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Республики Татарстан “О разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей” 1994 года. Оно базируется на идее координации и согласования действий исполнительных органов власти Российской Федерации и Республики Татарстан. В статье 1 этого документа подчеркивается, что стороны “координируют формирование концепции и программы развитая внешнеэкономических связей и согласовывают их в рамках вопросов, относящихся к совместному ведению”. Статья 2 Соглашения, опирающаяся на общие установки ст. 72 Конституции России (п. 10)[44], дает конкретизированный перечень вопросов, находящихся в совместном ведении сторон. Это - защита экономических интересов Республики Татарстан, её предприятий, организаций и граждан за рубежом; регулирование платежно-расчетных отношений с иностранными государствами; установление торгово-экономического режима в отношениях с иностранными государствами, международными торгово-экономическими и валютно-финансовыми организациями. К исключительному ведению Республики Татарстан Соглашение относит сложные вопросы, решение которых потребует от неё высокого юридического и материального обеспечения, дисциплины исполнения, способности нести ответственность перед иностранными партнерами. Среди них - заключение внешнеэкономических соглашений с субъектами иностранных федераций, административно-территориальными образованьями других стран; заключение торгово-экономических соглашений с иностранными государствами; привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов, ссуд под гарантии правительства Республики Татарстан, контроль за их использованием; предоставление государственных гарантий участникам внешнеэкономической деятельности республики; участие в работе международных экономических и финансовых организаций. Реализация такого юридического комплекса прав и полномочий Республики Татарстан привела в практическом плане к созданию системы международных и внешнеэкономических связей, в рамках которой прежде всего активно развивается договорная деятельность Республики Татарстан и её контрагентов как по линии исполнительной, так и по линии законодательной власти.

В качестве примера можно привести, то, что в 90-х годах XX века Республика Татарстан заключила более 50 международных договоров, соглашений и протоколов о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с иностранными государствами (Венгрией, Германией, Испанией, Турцией, Болгарией, Италией, Францией, Польшей, Ираком, Ираном, США, Австралией, Египтом, ОАЭ, Малайзией, Чехией, Словакией, Кубой, Литвой, Беларусью, Узбекистаном, Азербайджаном, Молдовой, Украиной, Казахстаном, Кыргызстаном), субъектами иностранных федеративных государств (Квебеком, правительством земли Нижняя Саксония, штатом Южная Австралия), административно-территориальными образованиями иностранных государств (Сообществом Мадрида). В основном эти соглашения носят экономический характер. Так, согласно рамочному Соглашению между Республикой Татарстан и Федеральным ведомством по особым задачам в связи с объединением Германии, последнее под гарантии страховой фирмы “Гермес” и нефтяные контракты выделяет Татарстану на 5 лет 1 млрд. марок инвестиционных кредитов, которые будут использоваться для реализации социальных и конверсионных проектов. Сегодня за рубежом (Австралия, Литва, Франция, США, Чехия, страны СНГ и др.) действуют 16 торговых и иных представительств республики. Татарстан имеет связи с программами и органами ЮНЕСКО, ЮНИДО, Советом Европы, принят в члены Ассамблеи районов Европы.[45]