Исполнительные органы в системе МСУ

В сферах, которые  переданы в самостоятельное ведение  муниципалитетов, полномочия органов  местного самоуправления не могут рассматриваться  в качестве самостоятельных и  правотворческих. Здесь муниципальные органы выступают в качестве вторичных, производных участников и нормотворческого процесса, как не вполне самостоятельные субъекты права. Нормотворческие полномочия представительного органа имеют лишь подчиненное и вспомогательное значение по отношению к правотворчеству федеральных и региональных органов государственной власти и действуют лишь на локальном (местном) уровне. Содержание и форма правовых актов представительных органов местного самоуправления вполне укладывается в рамки административного нормотворчества.

Правовые нормы  общего характера формируются муниципальными представительными органами в достаточно редких случаях, когда по вопросам местного значения отсутствует государственная  правовая регламентация (местное налогообложение, лицензирование), или когда вопросы местного значения урегулированы федеральным и региональным законодательством в чрезмерно общем виде и требуется их конкретизация применительно к данному муниципальному образованию (установление процентной ставки налога), либо в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нормотворческого характера (установление отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу). Но и в этих случаях содержание и форма этих актов не выходит за рамки административного нормотворчества.

Государство передает местным органам не только функции, но и отдельные полномочия по принятию общеобязательных решений от своего имени. Муниципальные правовые акты, принимаемые представительным органом  местного самоуправления, в том числе по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, направлены на исполнение положений федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, установление порядка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, определение субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и т. п. Поэтому совершенно логично, что государство оставляет за собой право контроля за их исполнением, право вмешательства в процесс их осуществления и право административного воздействия на местный орган вплоть до отрешения от должности главы муниципального образования и роспуска представительного органа. Это свидетельствует об их подзаконном и подчиненном, практически правоприменительном характере и значении. Следовательно, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо рассматривать как особую разновидность локальных актов управления. Они являются актами правореализации или правоприменения, так как нормотворчество муниципальных органов носит локальный (местный) характер. Все правовые акты, издаваемые в сфере местного самоуправления, подпадают под признаки актов, являющихся формой управленческой деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями.

Это в значительной степени относится и к уставу муниципального образования. В определении  правовой природы устава муниципального образования в науке единого  подхода не выработано. С точки зрения одних ученых, устав муниципального образования рассматривается как акт учредительного характера¹⁶. С точки зрения других ученых – как обычный нормативный правовой акт¹⁷. На практике устав муниципального образования обладает формальными элементами акта учредительного характера, но при этом не учреждает муниципальное образование как субъект права. Правосубъектность вновь образованного муниципального образования (либо преобразованного муниципального образования) основывается не на уставе муниципального образования, а на законе, принятом субъектом Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Как нормативный правовой акт устав содержит элементы правотворческого значения, но его правовые нормы сводятся в основном к воспроизведению норм федерального и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения, включая определение внутренней организации органов местного самоуправления, их правового статуса, взаимоотношений и т. д. Здесь, как правило, отсутствуют оригинальные правовые нормы, учитывающие территориальные, исторические и иные местные особенности, а факт вступления устава муниципального образования в силу связывается с процедурой его государственной регистрации. Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый государственный реестр муниципальных образований. Государственная регистрация устава муниципального образования порождает совершенно иные правовые последствия, чем соответствующая регистрация конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Кроме того, такая регистрация осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Все это свидетельствует о том, что устав муниципального образования обладает признаками акта административного нормотворчества. Его правовая природа носит, таким образом, противоречивый характер и нуждается в дальнейшем исследовании. Однако не подлежит сомнению, что он занимает особое место в системе местного нормотворчества.

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Подводя итог исследованию исполнительных органов в системе  местного самоуправления можно сделать  следующие выводы.

1. Исполнительная власть не тождественна государственному управлению. Государственное управление осуществляется системой органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, действующих в пределах делегированных им государственных полномочий. Исполнительная власть выступает одной из подсистем единой системы государственной власти, занимает по отношению к ней производное, подчиненное положение, носит подзаконный характер и осуществляется различными органами, звеньями и уровнями аппарата публичной власти в нормотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной формах.

2. Местное самоуправление  и его публично-властные прерогативы  имеют двойственную политико-правовую  природу и происхождение: общественную  и государственную. При этом  государственная природа имеет преобладающее значение. Муниципальные органы учреждаются государством, выполняют задачи и функции, изначально присущие государственным структурам, действуют в формах и методами, свойственными государственным органам, осуществляют управленческие функции по их уполномочию, находятся с ними в тесной взаимозависимости и под их правовым и финансовым контролем. Система органов местного самоуправления юридически, функционально и в значительной степени организационно находится в единстве с системой государственной власти. Поэтому их противопоставление как различных видов или подсистем публичной власти неправомерно как с практической, так и научной точек зрения.

3. Содержание  компетенции местного самоуправления, полномочий его органов в рамках  этой компетенции свидетельствует о преимущественно исполнительно-распорядительном (административном) характере их деятельности. Это относится и к представительным органам местного самоуправления. Их нормотворческие полномочия имеют подчиненное и вспомогательное значение по отношению к правотворчеству федеральных и региональных органов государственной власти и действуют лишь на локальном (местном) уровне.

4. Органы местного самоуправления по своему функциональному назначению и направленности деятельности являются по существу административными, исполнительно-распорядительными звеньями системы публичной власти. В основе классификации муниципальных органов на представительные и исполнительные находится порядок образования и организационно-правовые формы их деятельности.

5. Муниципальные органы по своей политико-правовой природе во многом эквивалентны органам государственной власти, они формируются в соответствии с теми же принципами, действуют в том же правовом режиме, в тех же формах и теми же методами. Это предопределяет необходимость более точного и конкретного законодательного регулирования организационно-правовых форм самоуправленческой деятельности в современной России. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление следующих признаков органа местного самоуправления:

а) орган публичной  власти муниципального образования;

б) действующий  на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования;

в) формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, но осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия;

г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными  ему органами государственной власти;

д) полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный (административный) характер;

е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов  населения с учетом исторических и иных местных традиций.

6. Систему органов местного самоуправления можно определить как особую подсистему публичной власти локального характера, осуществляющую преимущественно исполнительно-распорядительную (административную) деятельность на территории муниципальных образований в формах и способами, установленными федеральным и региональным законодательством, в интересах населения муниципального образования.

 

 

Список использованной литературы:

 

Нормативно-правовые акты:

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// СЗ РФ. – 1998. - № 36. – Ст. 4466.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)//СЗ РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) //СЗ РФ. – 2003. - №40. – Ст. 3822.

 

Научная и учебная литература:

4. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении.  – М., 1990.
5. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации//Журнал российского права. – 2005. – № 11.
6. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. – М., 2004.
7. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. – М.: Юристъ, 1998.
8. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. – 2001. – №№ 9, 10
9. Килясханов И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. – М.: Юнити-Дана, 2004
10. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. «Право». 1992
11. Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. – М.: Издательство Института проблем риска, 2006. 238 с.
12. Латышев С. Н. К вопросу об организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8. В 3 томах. Том Е М.: Издат. группа «Юрист», 2008.
13. Латышев С. Н. Организационные формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации // Очерки новейшей камералистики (№4). Краснодар: Изд-во ГУК КК «Кубанькино», 2007. С. 32 – 36.
14. Латышев С. Н. Принцип разделения властей в системе местного самоуправления // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. №3(55).
15. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. – М.: Юристъ, 2003.
16. Пилипенко С. Г. Органы исполнительной власти в системе местного  
    самоуправления Российской Федерации: Автореферат  
    диссертации на соискание ученой степени кандидата  
    юридических наук. – Волгоград, 2002.
17. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. – М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с.
18. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д-ра юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. – М.: Норма, 2001.
19. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. – 1998. – № 2.
20. Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 3. – М.: АНО «Центр публично-правовых исследований», 2008. С. 72 – 118.
21. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. – М.: Норма, 2002.
22. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. Второе изд., дополн. и переработанное. – М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.
23. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. – М.: Новая правовая культура, 2004.
24. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Юристъ, 2004.

¹ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)//СЗ РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

² Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) //СЗ РФ. – 2003. - №40. – Ст. 3822.

³ См., напр.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. – М., 1998; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. «Право». 1992; Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. – 2001. – №№ 9, 10; Килясханов И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. – М.: Юнити-Дана, 2004 и др.

⁴ См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. – М.: Юристъ, 1998. С. 29.

⁵ См.: Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении.  – М., 1990. С. 76.

⁶ См., например: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. – М., 2004.

⁷ См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. – М.: Норма, 2002. С. 89.

⁸ См.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. – М.: Издательство Института проблем риска, 2006. С. 12.

⁹ См., к примеру, труды таких ученых, как И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.М. Козлов, И.Ш. Килясханов, В.С. Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, Л.Л. Попов, Ю.А. Тихомиров.

¹⁰ См., напр.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. – М.: Юристъ, 2003. С. 381 – 382.

¹¹ См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д-ра юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. – М.: Норма, 2001. С. 584.

¹² Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.07.2012) // СЗ РФ. - 2003. – № 40. – Ст. 3822.

¹³ Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// СЗ РФ. – 1998. - № 36. – Ст. 4466.

¹⁴ См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. – М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 125.

¹⁵ См.: Латышев С. Н. Организационные формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации // Очерки новейшей камералистики (№4). Краснодар: Изд-во ГУК КК «Кубанькино», 2007. С. 32 – 36.