Исполнительные органы в системе МСУ

С точки зрения отношения к управленческим явлениям можно выделить выделяется ряд отличительных признаков системы местного самоуправления:

1) система местного  самоуправления предполагает способность  субъекта управления к самоорганизации  и самообеспечению жизнедеятельности в необходимой для этого сфере отношений;

2) система местного  самоуправления проявляется в  определенном замкнутом жизненном  цикле; 

3) эффективность  системы местного самоуправления  зависит не только от внешних  субъектов воздействия, но и от внутренних регуляторов этой системы, исходя из чего она должна также иметь возможность самостоятельно менять свою внутреннюю организацию в зависимости от характера управленческих задач на том или ином этапе своего существования;

4) задачи системы  местного самоуправления должны соответствовать целям самоуправления и способностям его субъекта.

Различие в  подходах к соотношению местного самоуправления и государственной  власти основывается на различии в  понимании сущности вопросов местного значения и предметов ведения государства, что получило свое закрепление в ст. 132 Конституции РФ. Вторая позиция заключается в признании государственного характера всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления, в том числе вопросов местного значения. Данный тезис основан на том, что решение вопросов местного значения так или иначе направлено на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в конечном счете государством. Соответственно, защита этих прав и свобод относится к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения также определяется государством – Конституцией и законодательством. При этом он является открытым. Анализ содержания вопросов местного значения показывает, что решение многих из них является, одновременно, государственной задачей (например, участие в охране окружающей среды, обеспечение социальной поддержки и занятости населения, охрана общественного порядка и др.). Поэтому господствующей в настоящее время стала позиция, что местное самоуправление есть разновидность публичной власти, не являющейся государственной. Эта идея постоянно проводится в решениях Конституционного суда РФ, находит свое отражение в законодательстве. Однако анализ статуса муниципальных образований и деятельности всех структур местного самоуправления показывает, что они не обладают абсолютной независимостью и самостоятельностью по отношению к государству и его органам. Их самостоятельность и независимость относительна.

Полностью автономное местное самоуправление невозможно, а попытки исключить его из единой системы государственной власти препятствуют согласованности общенациональных мероприятий, эффективности деятельности муниципальных органов, создает почву для злоупотреблений на местах и т.п.

 

§3. «Местное самоуправление и система исполнительной власти в Российской Федерации»

Принцип организационной самостоятельности (автономии) местного самоуправления не является основанием для исключения органов местного самоуправления из единой государственной системы власти и управления в России и в то же время никоим образом не нарушает принципа ее единства. При рассмотрении

Система органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации устанавливается  ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя  Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. То есть административное единство структур государственной исполнительной власти имеет определенные рамки, ограниченные распределением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, и по своему нормативному содержанию ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, относящаяся к взаимоотношению федеральной и региональных властей, близка ст. 12, относящейся к организации деятельности местного самоуправления. Следовательно, конституционный принцип единства органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не является абсолютным. Это следует из содержания ч. 1 ст. 77 и ст. 73 Конституции РФ.

При этом принцип  самостоятельности субъектов Российской Федерации нигде не подвергается сомнению, как и целостность и непрерывность осуществления государственной власти в Российской Федерации. Однако в отношении местного самоуправления такие сомнения высказываются, хотя концептуальных особенностей в принципах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, с одной стороны, и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другой стороны, не существует.

Складывается  парадоксальная ситуация: отсутствие организационного единства местной власти и государственной власти вызывает теоретические и практические споры, а организационное обособление органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральным органам остаются незамеченными. Отсюда следует вывод, что во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов присутствует весь спектр характеристик вертикальных отношений (фактическое неравенство сторон, юридическое неравенство сторон, подчинение (соподчинение) одной стороны вертикальных отношений другой), за исключением права назначения и отстранения руководителей нижестоящих органов власти вышестоящими. Здесь так же присутствуют отношения вертикального типа, характеризующиеся наличием правового, функционального и определенного организационного единства. Поэтому тезис о необходимости укрепления вертикали исполнительной власти сводится в настоящее время по сути дела к восстановлению организационной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти ее субъектов¹⁴.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. «Организационные и правовые формы осуществления  местным самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации»

 

§1. Понятие  и система органов местного самоуправления

Орган местного самоуправления образуется и действует как элемент  системы местного самоуправления, обеспечивая  ее существование и развитие. Его  деятельность необходима для упорядочения общественной жизнедеятельности в пределах муниципального образования, реализации государственных и местных публичных интересов. Указанный орган может быть определен как организация, являющаяся элементом системы местного самоуправления, созданная для осуществления публично-властных функций в целях реализации публичных интересов на муниципальном уровне, и обладающая соответствующей компетенцией по воздействию на общественную систему¹⁵.

Это предопределяет необходимость более точного  и конкретного законодательного регулирования организационно-правовых форм самоуправленческой деятельности в современной России. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление следующих признаков органа местного самоуправления:

а) орган публичной  власти муниципального образования;

б) действующий  на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования;

в) формально-юридически не входящий в систему органов  государственной власти, но осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия;

г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными  ему органами государственной власти;

д) полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный (административный) характер;

е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Исходя из этого  под органом местного самоуправления следует понимать орган публичной  власти муниципального образования, действующий  на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования, формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти, имеющими исполнительно-распорядительный (административный) характер, и осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Ввиду различий в порядке  формирования органы местного самоуправления могут быть разделены на:

1) образуемые непосредственно  населением;

2) формируемые иными  органами и должностными лицами  местного самоуправления.

В соответствии с действующим  законодательством, государственные  органы и должностные лица не вправе вмешиваться в образование органов местного самоуправления и назначение (выборы) должностных лиц местного самоуправления. В то же время следует обратить внимание на тот факт, что современное государственное устройство России предполагает создание и органов государственной власти субъектов Российской Федерации без прямого вмешательства органов федерального уровня. Это требует при определении основных черт органов местного самоуправления акцентировать внимание не столько на особенностях их формирования, сколько на функциональных свойствах.

Необходимо  выделить общие и особенные признаки представительных и исполнительных органов местного самоуправления. К  общим признакам данных органов  относятся:

1. орган публичной власти муниципального образования;
2. формально-юридическое невхождение в систему органов государственной власти;
3. действующие на основе федерального, регионального законодательства и устава муниципального образования;
4. действие на территории конкретного муниципального образования;
5. наличие внутренней организационной структуры;
6. обладание собственными полномочиями и полномочиями, делегированными им органами государственной власти;
7. определение наименований данных органов уставом муниципального образования.

Различия между  представительными и исполнительными органами местного самоуправления заключаются в следующем:

1. представительный орган является выборным на определенный срок, а исполнительный орган формируется, как правило, па постоянной и профессиональной основе:
2. представительный орган принимает решения только в коллегиальном порядке, а исполнительный орган может принимать решения как коллегиально, так и единолично;
3. законодатель установил исключительные полномочия для представительного органа, а исполнительный орган организует выполнение решений представительного органа и осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в финансово-экономической, хозяйственной, социально-культурной сфере, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.

Но, в общем, они имеют единую правовую природу, определяемую политико-правовой сущностью  местного самоуправления.

Понятие «структура органов местного самоуправления»  может быть истолковано в узком  и широком смысле. В узком смысле под этим термином понимается система имеющих самостоятельный статус органов, образующая определенную организационную модель самоуправления в конкретном муниципальном образовании, через которую осуществляются его функции и полномочия. В широком смысле данное понятие включает в себя также и внутренние подразделения органов, наделенные самостоятельным статусом, а также органы, имеющие производный статус и (или) подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления.

К органам, имеющим  первичный самостоятельный статус, относятся:

1. представительный орган муниципального образования;
2. глава муниципального образования;
3. местная администрация.

Все остальные  органы являются производными от указанных  выше или подчиненными им.

Потенциальное строение системы органов местного самоуправления, определяемое законодательством, применительно к отдельному муниципальному образованию приобретает «реальный» характер в виде конкретной совокупности органов.

Органы местного самоуправления могут  быть разделены на «обязательные» (их создание происходит в силу требований законодательства) и «факультативные» (формируются по усмотрению населения муниципального образования или органов и должностных лиц местного самоуправления).

К числу «обязательных» относится выборный орган местного самоуправления. Определяя необходимость создания данного органа в муниципальном образовании, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» точно не указывает его вид, ограничиваясь определением порядка формирования. Но, по смыслу законодательных положений, имеется в виду представительный орган местного самоуправления.

Самостоятельное место  в системе местного самоуправления занимают должностные лица местного самоуправления. Есть все основания относить их к формам осуществления местного самоуправления. Это обусловлено своеобразием порядка занятия соответствующих должностей (избрание населением или представительным органом), а также закреплением за ними собственной компетенции по решению вопросов местного значения. Особую роль играет глава муниципального образования – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на соответствующей территории. На практике распространено монопольное положение главы муниципального образования в системе местного самоуправления, обусловленное одновременным руководством и исполнительным и представительным органами, что не во всех случаях способствует полноценному развитию указанной системы. В связи с этим следует отметить и противоречивость законодательной регламентации статуса данного должностного лица, когда он, возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, наделяется и правом председательствовать в представительном органе, но признается подотчетным последнему.