Исполнительные органы в системе МСУ

§2. Конституционно-правовые основы статуса органов местного самоуправления в Российской Федерации

Существуют четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления:

1) международно-правовые  акты;

2) Конституция РФ и федеральное законодательство;

3) законодательство  субъектов Российской Федерации; 

4) муниципальные  правовые акты.

Среди международных  правовых актов, регулирующих местное  самоуправление, основополагающее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления. Представляется, что концепции местного самоуправления, закрепленные Хартией и законодательством Российской Федерации, имеют определенные расхождения. В хартии нет норм, свидетельствующих об отделении муниципальных органов от государственной власти. Ее положения основаны на единой природе государственных и муниципальных органов, что вытекает из содержания пунктов 3, 4 ст. 4 данного документа, а в Конституции РФ закрепляется либеральная (общественная) концепция местного самоуправления, отрицающая организационное единство государственной и муниципальной власти.

Конституционные нормы являются учредительными. Их развивают и конкретизируют федеральные  законы. В соответствии с ч. 4 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Закон (ст. 17) предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 Закона.

Кроме законов, значительную роль в регулировании  статуса муниципальных органов  играют акты президента Российской Федерации  и Правительства Российской Федерации. К ним относятся:

1) указы Президента  Российской Федерации, носящие  временный характер, устраняющие пробелы в законодательстве;

2) указы Президента  Российской Федерации координационного, программно-ориентирующего и рекомендательного  характера, не регулирующие конкретных  отношений; 

3) указы Президента  Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, имеющие обеспечивающий характер во исполнение норм федеральных законов либо регулирующие взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления.

Законодательство  субъектов Российской Федерации  об организации и деятельности органов местного самоуправления представлено их основными законами и текущим законодательством. В ряде субъектов действуют законы, аналогичные федеральному и по названию, и по содержанию (Республика Бурятия, Амурская, Ростовская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Алтайский край). Другие субъекты Российской Федерации регулируют вопросы местного самоуправления весьма подробно и детально (Воронежская, Иркутская, Кемеровская, Омская, Томская, Тюменская области. Приморский край, Республика Саха (Якутия) и др.). Кроме того, в субъектах Российской Федерации регулирование местного самоуправления осуществляется текущими законами, регламентирующими отдельные виды муниципально-правовых отношений. Однако и эти региональные законы в основном дублируют аналогичные федеральные законы.

Таким образом, следует отметить, что в действующем  законодательстве прослеживается тенденция  развития местного самоуправления к  достижению большего соответствия основам  организации государственной власти. В результате общепризнанный принцип формирования местного самоуправления «снизу» получил диаметрально противоположное воплощение. От участия в правовом регулировании организации местного самоуправления оказались последовательно отстранены не только население муниципальных образований, но и субъекты Российской Федерации. Таким образом, вопрос установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления из предмета совместного ведения фактически превратился в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Необходимо расширение полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления (например, право самостоятельно разграничивать вопросы местного значения между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав, определять полномочия органов местного самоуправления городского округа, муниципального района, поселения по их решению, устанавливать порядок формирования, компетенцию, сроки полномочий органов местного самоуправления, в том числе исполнительных).

Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается исключительно  представительным органом. Данное положение  существенно понизило легитимность основного правового акта муниципального образования, лишив население возможности принятия устава на местном референдуме.

На основании  вышеизложенного представляется необходимым  закрепить в федеральном законодательстве:

1) единый порядок  наделения полномочиями органов  местного самоуправления со стороны государственных органов Российской Федерации и ее субъектов;

2) единый механизм  судебной защиты прав местного  самоуправления по самостоятельной  организации и механизму принятия  решений; 

3) единый механизм  административного и судебного  контроля за органами местного самоуправления в сфере реализации актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

§3. Проблемы разграничения компетенции между  представительными и исполнительными  органами местного самоуправления

Компетенция местного самоуправления состоит из двух взаимосвязанных элементов: полномочий (прав и обязанностей) и предметов ведения.

Федеральное законодательство выделяет 3 группы полномочий местного самоуправления:

1. обязательные полномочия органов местного самоуправления, установленные в законе;
2. государственные полномочия, переданные (делегированные) органам местного самоуправления;
3. собственные полномочия муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления – это совокупность их прав и обязанностей, необходимых для решения задач и выполнения функций местного самоуправления на территории муниципальных образований и закрепляемых в их уставах в соответствии с Конституцией, федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.

Вторым составным элементом компетенции местного самоуправления являются предметы ведения. Вопросы местного значения (или предметы ведения) – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления и находятся под их управлением.

Выделением  в Федеральном законе 2003 г. новых  видов муниципальных образований, законодатель разграничил их компетенцию  по территориальному принципу. В ст. 14, 15, 16 данного закона закреплены вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа соответственно. Таким образом, законодатель разграничил компетенцию по вертикали между государственными органами и органами местного самоуправления, а также внутри муниципального образования между поселением и муниципальным районом. Однако разграничение компетенции по горизонтали (между представительным органом, исполнительными органами и главой муниципального образования) проведено недостаточно четко и включает в себя только перечисление вопросов ведения муниципальных образований, а также общих полномочий органов местного самоуправления (ст. 17), основных полномочий представительного органа (п. 10 ст. 35) и полномочий главы муниципального образования (и. 4 ст. 36).

Объективные условия управления общественной системой на муниципальном уровне предполагают формирование в муниципальных образованиях не только представительных, но и исполнительных органов, что подтверждает и практика муниципального строительства в России. Именование органа местного самоуправления «представительным» в большей степени выражает его политическую роль как непосредственного представителя населения и выразителя его интересов, обозначение же «исполнительным» показывает функциональное назначение в управляющей системе муниципального образования. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования и т.д., исполнительные органы муниципального образования выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства РФ.

Распределение функций, и соответственно компетенции по властному воздействию на общественную систему, между представительным и  исполнительным органами местного самоуправления позволяет рационально организовать систему управления муниципальным образованием. Реализация принимаемых представительным органом нормативных решений обеспечивается в процессе текущего профессионального управления, осуществляемого исполнительным органом в порядке исполнительно-распорядительной деятельности.

На муниципальном уровне должен также действовать принцип разграничения компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления, означающий невозможность вмешательства представительных органов местного самоуправления в текущую исполнительскую деятельность. При этом в исключительном ведении представительных муниципальных органов находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительные  органы местного самоуправления наилучшим  образом выполняют свои задачи тогда, когда они опираются на исполнительные органы муниципальной власти. В основной своей части компетенция исполнительных органов местного самоуправления является продолжением компетенции соответствующего представительного органа муниципальной власти. Однако деятельность исполнительных органов муниципальной власти нельзя сводить только к реализации решений соответствующих представительных органов, поскольку исполнительные органы могут в ряде случаев действовать самостоятельно, в порядке собственных инициатив, но в рамках закона. При разграничении компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальной власти необходимо исходить из следующих принципов: представительные органы определяют общий характер деятельности исполнительных органов, устанавливают правила локального значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и контролируют их исполнение; определяют формы и сроки отчетности исполнительных органов перед населением и представительным органом местного самоуправления; осуществление оперативного управления на территории муниципального образования входит в исключительную компетенцию исполнительных органов; представительные органы местного самоуправления не вмешиваются в текущую деятельность исполнительных органов.

§4. Правовые акты как форма осуществления  исполнительной власти местным самоуправлением

По юридической силе и месту в нормативной иерархии правовые акты муниципальных органов (и представительных и исполнительных) имеют ранг подзаконных и правоисполнительных. В общей иерархии источников муниципального права нормативные акты органов местного самоуправления определены на самой нижней ступеньке и подчинены всем вышестоящим источникам муниципального права – нормативным актам органов государственной власти Российской Федерации, нормативным актам субъектов Российской Федерации.

Система нормативных  правовых актов муниципальных органов, в силу их политико-правового статуса, является самостоятельной и независимой от актов органов государственной власти. В Конституции РФ не содержится прямого указания или перечня возможных форм нормативных правовых актов местного самоуправления. Возможность принятия муниципальным органом собственных правовых актов зафиксирована федеральным законодательством. Однако наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон 2003 г. содержит специальную главу, посвященную  муниципально-правовым актам. Ст. 43 данного закона относит к ним:

1) устав муниципального  образования, правовые акты, принятые  на местном референдуме (сходе  граждан);

2) нормативные  и иные правовые акты представительного  органа муниципального образования; 

3) правовые акты  главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Акты органов  местного самоуправления имеют характер общеобязательного предписания  па территории муниципального образования и в то же время имеют правоприменительный характер и значение. Муниципальные органы формально не являются государственными органами, не входят в их систему, но фактически осуществляют государственно-властные полномочия аналогичные полномочиям исполнительных органов государственной власти. То же самое относится и к реализации муниципальными органами (как представительными, так и исполнительными) отдельных государственных полномочий, в процессе осуществления которых они не выходят за рамки исполнительно-распорядительной, сугубо административной деятельности.