Особенности профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в России

В последние годы сотрудничество с зарубежными странами в сфере  государственной службы приобретает  все более четкие организационные  формы. Проводимая работа, несомненно, способствует росту профессионализма государственных служащих в нашей  стране, а только хорошо подготовленные профессионалы и способны со знанием  дела и с пользой для службы использовать зарубежный опыт.

3.1 Адаптация японского  опыта профессиональной подготовки  государственных и муниципальных  служащих к российским условиям

Институт государственной  службы в России находится в стадии становления, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных  на него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в  частности Японии, может быть очень  полезным при решении данной проблемы.

Прежде всего, следует  отметить, что по сравнению с другими  развитыми странами в Японии значительно  меньше государственных служащих. Они  составляют лишь 8,1% общего числа работающих.

Своеобразен и эффективен инструментарий, используемый государственными служащими в процессе совершенствования  технической политики и роботизации, принципов социального партнерства, регулирования взаимоотношений  работодателей и наемных работников, социального страхования и т.д.

Во многом эффективность  государственного регулирования экономики  объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных  служащих, обеспечивающимися, прежде всего  отработанным механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой  являются пять известных во всем мире японских систем, основанных на традициях  и философии нации. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих  чиновников и заканчивая их увольнением.

В структуру пяти великих  японских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят [11,246]: 

– система пожизненного найма;  

– система кадровой ротации;  

– система репутаций; 

– система подготовки на рабочем месте; 

– система оплаты труда.

Прежде чем перейти  к краткому их анализу, отметим одно общее принципиально важное обстоятельство. Ценность и причина действенности  этих систем заключается в том, что  они представляют собой не набор  отдельных элементов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя другую, является основой  и условием ее функционирования, способствует запуску следующих и эффективной  их работе. Одна система не может  существовать без другой. В сумме  они составляют единый сложенный  механизм, формирующий мощную мотивационную  среду, обеспечивающую подготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интеллектуальных способностей.

В такой обстановке мотивационная  среда направляет усилия и потенциал  госслужащего на решение проблем, стоящих  перед регионом и страной в  целом. Это то, чего не хватает российскому  институту государственной службы. У госслужащих в России нет  заинтересованности в целенаправленном и результативном труде.

Первым, ключевым элементом  единого механизма японской системы  подготовки и использования кадров госслужащих является система пожизненного найма. Она в классическом виде в  настоящее время применяется  лишь на некоторых крупных предприятиях и государственной службе. В остальных  случаях нет юридически оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет о джентльменском соглашении между работодателем и наемным  работником.

В настоящее время в  Японии наблюдается тенденция постепенного сокращения числа ограничений для поступающих на государственную службу. Прежде всего, здесь речь идет о второстепенных условиях при приеме на государственную службу таких, как возраст, национальность, гражданство.

Одной из характерных особенностей приема на государственную службу является распространение, как отмечалось, классической системы пожизненного найма на государственных  служащих, т.е. на госслужбе работают до предельного возраста, (как правило, это 60 лет, для некоторых госслужащих  – 63-65 лет, для преподавателей вузов  – 63 года, причем нет различий в предельном возрасте для мужчин и женщин). Для особых государственных служащих предельного возраста нет. До 90-х годов в Японии предельного возраста не было и по отношению ко всем категориям и группам государственных служащих. Сейчас действует специальный закон о предельном возрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точки зрения планирования набора на государственную службу и расчета реальных потребностей в персонале, а также для обновления микроклимата, атмосферы на госслужбе.

Несколько пояснений по организации  найма на должность государственного служащего. Работать на государственной  службе в Японии очень почетно  и престижно, поэтому поступить  на нее непросто.

Вступительный конкурс достигает  от 10 до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена – проверить, сможет ли человек, затем выполнять  функции госслужащего. Для сдающих  экзамен есть возрастной ценз – 18-28 лет. Другим способом назначения на государственную  службу является отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. При отборе проводятся собеседование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи, учителя и т.д., работающие в частных организациях, не являются государственными служащими. Критерий прост – госслужащим является тот, чья деятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти  тонкости, как уже отмечалось, конкретизируются в законе о государственной службе.

Для того чтобы поступить  на госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен (конкурс) или пройдя систему отбора, требуется:  

– предъявить диплом о высшем образовании; 

– предъявить лицензию образовательного учреждения о том, что этот человек  действительно закончил его и  имеет право поступить на государственную  службу; 

– пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения – не формальное условие, оно может быть надежной блокировкой  от проникновения на госслужбу случайных  лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время в России).

Следующая важная составляющая единого японского механизма  подготовки госслужащих – система  ротации. Ее суть состоит в перемещении  работников по горизонтали и вертикали  через каждые 2-3 года выполнения функций  на определенном рабочем месте. Ротация  проводится без согласия работника. Подход здесь предельно понятен  – он поступил на государственную  службу и должен принести максимум пользы своему государству. Ежегодно один раз в год выпускники школ, колледжей, высших учебных заведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем, что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразу на руководящие должности, а начинают трудовую биографию с самых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество.

Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и  меньше вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабочей силы, повышает уровень  ее компетентности, квалификации и  конкурентоспособности. Как правило, после нескольких (двух-трех) перемещений  по горизонтали следует ротация  по вертикали, т.е. повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротация также способствует расширению кругозора, развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащие  наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное  подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятости Министерства труда глубоко  и профессионально знает весь спектр социально-трудовых вопросов (естественно, проблемы занятости, а также вопросы  оплаты труда, социального партнерства, рынка труда и т.д. и т.п.). В  процессе ротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточно обстоятельно.

Критики системы ротации  говорят, что она в какой-то мере "душит" инициативу, является тормозом работы на перспективу. Мол, человек  знает, что будет работать на этом участке два-три года, поэтому, зачем  ему думать о новых идеях и  технологиях на будущее?

Представляется, что таких  аргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, как показывает наш  российский опыт, наоборот, деятельность специалиста десятилетиями на одном  месте гасит его творчество и  инициативу, работать ему неинтересно, так как он не видит перспективы. Есть и другое весомое обстоятельство, гарантирующее в условиях ротации  не только добросовестную, качественную, но и творческую, перспективную деятельность всех японских госслужащих. Это –  система репутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года на новое место  за ним закрепилась репутация  прекрасного, инициативного работника  и порядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменная характеристика. Объективность характеристик  обеспечивается ежедневными проверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т.д. Характеристика, следуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации и определяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.

Теперь несколько слов о возможной карьере государственного служащего. Она бывает скоростная, средняя, медленная.

В некоторых случаях применяется  смещение работника с должности. Это так называемая "карьера  с горы". Например, начальника отдела переводят на должность начальника сектора, начальника департамента –  на должность начальника отдела. Причины  могут быть различные – по собственному желанию, по состоянию здоровья, по инициативе администрации.

Типичная "карьера в  гору" по-японски может выглядеть, например, так: 

– ассистент (оклад 170-180 тыс.);  

– лектор (210 тыс.); 

– доцент (300 тыс. иен); 

– профессор (400 тыс. и выше).

Решающая роль в обеспечении  эффективности работы института  госслужбы принадлежит обучению и переподготовке государственных  служащих. Хотя ключевое значение при  этом отводится подготовке на рабочем  месте. Это, кстати, тоже элемент системы  пожизненного найма. Японские организации, предприятия и госслужба не требуют  от школ, да и вузов специальной  подготовки. Они сами "доводят" обучение своего работника (бывшего  выпускника школы) до уровня, нужного  этой организации. Таким образом, в  Японии образовательные функции  четко разделены между школьным образованием, обеспечивающим фундаментальное  обучение, и внутрифирменным, обеспечивающим профессиональное обучение. Также подготовкой  центральных госслужащих занимается также институт повышения квалификации при управлении по делам персонала. Причем, что характерно и отличается от российской практики, как говорится, с точностью до, наоборот, в Японии переподготовку и повышение квалификации во внешних организациях проходят госслужащие  всех уровней вплоть до начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Как  известно, в Российской академии государственной  службы при Президенте Российской Федерации, как правило, обучаются руководители, начиная с должности начальников  отделов федеральных органов  управления (высшие, главные и ведущие  категории государственной службы). И в этом нет никакого противоречия, поскольку в Японии на государственную  службу, как уже отмечалось, не попадают случайные люди. Начальники департаментов, министры и заместители министров, мэры провинций и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций, занимали более низкие должности. Поэтому  все они неоднократно проходили  подготовку на рабочем месте и  повышали квалификацию во внешних учебных  заведениях. В Японии считают, что  занимающих высокие должности учить нецелесообразно. Они проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.

Подготовкой госслужащих  местных органов управления занимается Академия государственной службы, которая  входит в структуру Министерства по делам местного самоуправления. В Конституции Японии записано, что  местные органы власти – это органы самоуправления, к которым относятся  префектуры и муниципалитеты, их руководителей  избирает народ. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. В Академии государственной  службы проходят переподготовку и повышение  квалификации более тысячи госслужащих префектур и муниципалитетов в год.

Высокая результативность труда  государственных служащих во многом обеспечивается созданием действенных  систем их мотиваций и, прежде всего  оплаты труда. Система оплаты труда  госслужащих строится следующим  образом. Размер заработной платы (оклада) определяется двумя показателями: градацией (разрядом) соответствующей должности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем) сотрудника. В разрабатываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11 градаций и 32 ступени. Учет результатов работы госслужащего осуществляется периодичностью (скоростью) перевода его из одной градации в другую.

С учетом японского опыта  можно совершенствовать 18-разрядную  Единую тарифную сетку (ETC), по которой  в России оплачивается труд работников бюджетной сферы (учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разряда целесообразно  ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда в зависимости от фактических результатов работы бюджетников. Тогда у работников будет больше заинтересованности в качественных результатах труда, более полной реализации своих физических и интеллектуальных способностей.

Для государственных служащих Японии, так же как и для работников частного сектора, кроме оплаты труда  предусмотрены выплаты некоторых  видов пособий (семейное пособие, в  том числе на детей; транспортное пособие или оплата стоимости  бензина личного автомобиля; региональные пособия; пособия за особые условия  труда). Пять должностных окладов  в год выплачивают в виде бонусов.

Ежегодно управление по делам  персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всем градациям  и ступеням с учетом их квалификации, образования и т.д. по сравнению  с заработками работников производственного (частного) сектора. Для этого обследуются  частные предприятия с численностью работающих более 100 человек. В Японии всего свыше 4 млн. предприятий, из них  для корректировки уровня оплаты труда государственных служащих изучается 38 107 предприятий (производственных единиц). В соответствии с законом  о статистике частный сектор обязан предоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так  как от этого зависит динамика оплаты труда госслужащих.