Аттестация муниципальных служащих: правовое регулирование, методики, проблемы реализации

Аттестация служащих является правовым средством расширения демократических  начал в кадровой политике и в  управлении муниципальной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и  предсказуемой кадровой политики в  органах местного самоуправления. Аттестация муниципальных служащих выполняет  определенные функции: функцию оценки, контроля, политическую  и информационную функции.

Содержание и сущность аттестации раскрывается в принципах  аттестации. Они вырабатываются аттестационной практикой органов местного самоуправления.

Опыт проведения аттестации свидетельствует о ее положительном  влиянии на все стороны деятельности руководителей и специалистов, повышение  требовательности и усиление ответственности  за выполнение должностных обязанностей, своевременность и качество принимаемых  решений.

Общими как для государственной  гражданской, так и муниципальной  службы являются следующие положения  по аттестации:

– основанием для проведения аттестации всегда является замещение  конкретной должности государственной  гражданской или муниципальной  службы;

– субъектом аттестации всегда являются конкретный государственный  гражданский или муниципальный  служащий, а также комплекс выполненных  им заданий за определенный период;

– инициатива проведения аттестации государственных гражданских и  муниципальных служащих закреплена законодательно и представляет собой  как обязанность соответствующего государственного или муниципального органа ее проводить, так и обязанность  государственных гражданских или  муниципальных служащих ее проходить;

– аттестация является формой контроля за деятельностью государственного гражданского или муниципального служащего и необходима в первую очередь самому работодателю, т.е. государственному или муниципальному органу;

– аттестация на государственной  гражданской и муниципальной  службе имеет периодичность и  законодательно установленные сроки  проведения.

Таким образом, аттестация муниципальных  служащих – законодательно установленная  процедура оценки муниципальных  служащих, применяемая в целях  установления соответствия муниципальных  служащих замещаемым должностям, а  также определения необходимости  их для муниципального органа.

3.    Нормативно-правовая база, регламентирующая проведение

аттестации

Согласно ст. 12 Конституции  Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти – федеральных и субъектов Федерации. Муниципалитеты действуют в русле общегосударственной политики – экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

Как государственная, так  и муниципальная служба относятся  к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных  служащих возможность перехода на государственную  службу с включением в стаж срока  муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых  субъектов Федерации регулируют не только государственную службу в  этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным.

Закон «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» в силу конституционных положений  совершенно обоснованно не включает муниципальную службу в систему  государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.

Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население  соответствующих муниципальных  образований руководствуется точно  так же, как и положениями федеральных  законов и законов субъектов  Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной  власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная  гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.

Статьей 7 Закона «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской и  муниципальной службы.

Необходимость общности принципов  законодательного регулирования проистекает  из общности предмета и характера  труда служащих обоих видов –  государственных и муниципальных  объектов и методов воздействия  в процессе служебной деятельности, основных прав и обязанностей, необходимости  регламентации процедур прохождения  службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющие общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.

Правовая регламентация  аттестации муниципальных служащих осуществляется с помощью системы  нормативных актов, решений по этим вопросам органов местного самоуправления.

Аттестацию как правовое понятие можно рассматривать  в нескольких аспектах: как правовой институт, как систему правоотношений. Правовая регламентация аттестации осуществляется с помощью системы  нормативных правовых актов.

Правоотношения возникают  между различными субъектами: между  служащими и руководителем соответствующего органа (кадровой службой), между руководителем  и аттестационной комиссией. Рассматриваемые  правоотношения можно разделить  по характеру норм на материальные и процессуальные.

В Трудовом кодексе Российской Федерации об аттестации работников говорится в ряде статей. В статье 81 «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя» определено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. В указанной статье также сказано, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.

В законодательстве регламентирован  порядок аттестации различных категорий  служащих на основе нормативных актов, посвященных аттестации государственных  и муниципальных служащих.

Законодательством установлено, что государственная (муниципальная) служба – это профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных  органов, органов местного самоуправления. Для этого при приеме на службу к гражданам предъявляются определенные квалификационные требования, а для  служащих установлена обязанность  «поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих  должностных обязанностей». Именно уровень квалификации служащих и  соответствие их занимаемым должностям определяется при проведении аттестации. Таким образом, если служащий уклоняется от участия в аттестации (т.е. не выполняет  возложенных на него обязанностей), он может быть (при наличии всех признаков дисциплинарного проступка) привлечен к дисциплинарной ответственности. Поскольку аттестация как обязанность  связана с ограничением права  на труд служащего, то в соответствии с Конституцией РФ она предусмотрена  федеральными законами.

Для служащего аттестация – это не только обязанность, но и способ реализации права на продвижение  по службе при наличии возможностей (вакантная должность, получение  дополнительного образования и  т.д.), а также права на надбавку за квалификационный разряд в случае его присвоения. Для служащего аттестация - это и гарантия при увольнении. Исходя из смысла законодательства руководитель соответствующего органа не вправе уволить служащего по несоответствию занимаемой должности без проведения аттестации.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» этим вопросам полностью посвящена ст. 48 «Аттестация  гражданских служащих». О внеочередной аттестации гражданских служащих сказано  в ст. 31. В ст. 37, посвященной расторжению  служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, говорится  о возможности расторжения служебного контракта и увольнении служащего  вследствие его недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих называется в ст. 44 одним из направлений кадровой работы. В ст. 47 определено, что положения  должностного регламента учитываются  при проведении аттестации гражданского служащего. Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских  служащих посредством проведения аттестации называется одним из приоритетных направлений  формирования кадрового состава  гражданской службы (ст. 60). Результаты аттестации гражданского служащего  могут быть основанием для направления  гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку (ст. 62).

В ст. 48 Закона установлено, что Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента РФ. В настоящее  время действует Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 № 110. В Положении определяется порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации или их аппаратах.

Для органа местного самоуправления проведение аттестации – это не только право, но одновременно и обязанность. По общему правилу аттестации подлежат все служащие, независимо от занимаемой должности и вида службы.

На основании п.2 ст. 18 Федерального закона «О муниципальной службе в  Российской Федерации» аттестации не подлежат следующие муниципальные служащие:

– замещающие должности  муниципальной службы менее одного года;

– достигшие возраста 60 лет;

– беременные женщины;

– находящиеся в отпуске  по беременности и родам или в  отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.

– замещающие должности  муниципальной службы на основании  срочного трудового договора (контракта).

Аттестация указанных  служащих проводится не ранее чем  через год после выхода из отпуска; в течение года с момента присвоения им квалификационного разряда, назначение на должность по конкурсу и (или) сдачи  государственного квалификационного  экзамена, окончания повышения квалификации или переподготовки.

В соответствии с п. 7 вышеуказанной  статьи Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в  соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных  служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что в  отдельных органах могут проводиться  персональные аттестации муниципальных  служащих с целью представления  их к присвоению специального звания, классного чина. Особенность таких  аттестаций состоит в том, что  они проводятся только в отношении  отдельных служащих и связаны  с подготовкой важных для конкретного служащего решения. Такая аттестация является фактором изменения реального правового статуса муниципального служащего.

Аттестация как сопутствующее  правоотношение прекращается в связи  с вынесением решения аттестационной комиссии, в которой дается одна из следующих оценок: соответствует  замещаемой должности, соответствует  замещаемой должности при условии  выполнения рекомендации аттестационной комиссии по его служебной деятельности, не соответствует замещаемой должности.

Результаты аттестации могут  быть одним из юридических фактов:

-                   для изменения собственно служебного трудового правоотношения – служащий может быть с его согласия переведен на другую должность, перемещен, ему могут быть изменены существенные условия труда: изменена надбавка за особые условия службы, установлена надбавка за квалификационный разряд и т.д.;

– для прекращения служебных  трудовых отношений по основаниям, предусмотренным как общими, так  и особыми нормами трудового  законодательства;

– для возникновения правоотношений, как вытекающих из собственно служебных  правоотношений – служащий может  в случае споров, связанных с аттестацией  или его увольнением, обратиться в соответствующий государственный  орган или в суд; может быть направлен на повышение квалификации или переподготовку, включен в  резерв на выдвижение на вышестоящую  должность; так и новых сопутствующих  правоотношений, например, связанных  со служебной дисциплиной – может  быть поощрен либо привлечен к дисциплинарной ответственности и т.д.

4. Порядок проведения аттестации муниципальных служащих

4.1 Подготовка к аттестации муниципальных служащих

Порядок и условия проведения аттестации муниципальных служащих устанавливаются нормативными правовыми  актами муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального образования, федеральным и региональным законодательством.