Развитие государственных электронных услуг в России

●    Степень соответствия требованиям доступности снизилась  с 76% в 2010 г. до 65% в 2012 г.;

●    Соответствие требованиям I этапа снизилось с 70% в 2010 г. до 65% в 2012 г.;

●    Соответствие требованиям II этапа снизилось с 62% в 2010 г. до 61% в 2012 г.;

●    Степень соответствия требованиям III этапа — 8% (2012 г.).

В том же докладе отмечено множество ошибок портала при  подаче заявлений в электронном  виде. В частности число услуг (подуслуг), по которым получено уведомление  об отказе и ошибках или приглашение  на прием - 11 (15) из протестированных 75 услуг (178 подуслуг).

Кроме технических проблем  существуют и экономические. Так, стоимость  услуг Ростелекома по публикации формы на едином портале госуслуг составляет около 340 т.р. из расчёта  одной подуслуги. На уровне региона  существует порядка 200 услуг (600 процедур). Муниципальных услуг — порядка 70 (210 процедур), количество муниципалитетов — 14. То есть общее количество муниципальных процедур — 2940. Итак, общая стоимость только услуг Ростелекома составляет (600+2940)*340 т.р. = 1203,6 млн рублей. Проблемы в выбранной схеме функционирования ЕПГУ подтверждаются и пунктом 3. Протокола Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг от 19 апреля 2012 г. № 10: «Минкомсвязи России в срок до 1 июня 2012 г. представить в Правительство Российской Федерации предложения по изменению технологии публикации экранных форм на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов и субъектами Российской Федерации с учетом предоставления возможности федеральным органам исполнительной власти, органам государственных внебюджетных фондов и субъектам Российской Федерации самостоятельно публиковать экранные формы на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) (аналогично процедуре разработки электронных сервисов межведомственного взаимодействия в СМЭВ)».

Можно спрогнозировать, что указанное в Протоколе  Подкомиссии решение — о предоставлении возможности самостоятельно публиковать экранные формы является не осуществимым технологически. Объясним почему. Форма на ЕПГУ состоит из собственно формы, сервисов взаимодействия с ведомственной системой для получения значений справочников (опционально - если есть динамические справочники), сервиса передачи заявления в ведомственную систему посредством СМЭВ, приема сведений из ЕСИА (для подстановки сведений о заявителе). Рядом должен быть ещё один сервис - приём статуса обработки заявления из ведомственной системы в Личный кабинет на портале госуслуг. При этом взаимодействие с текущей версией ЕСИА сейчас делается, скорее всего, вручную. Сама форма создаётся на основе шаблона, но есть большое подозрение, что она также доделывается вручную. Для того, чтобы предоставить доступ к такой системе разным пользователям, нужно потратить огромное количество усилий. Речь идёт о переводе в облако системы разработки. Из опыта реализации проекта в ЯНАО. На региональном портале отработано несколько вариантов, включая построение формы на основе её xml-описания. Но в промышленном масштабе возникает множество технологических проблем. Более правильным является следующий подход - разработка сложных форм простым инструментом, без разработки сервисов, что требует передачи функций ведения портала обратно в регион.

Отдельно хотелось бы остановиться на Федеральном, или Сводном  реестре. У регионов есть обязанность  по передаче данных в Федеральный  реестр для размещения сведений об услугах на Едином портале государственных  услуг. На практике все обстоит иначе. Департамент информационных технологий и связи Ямало-Ненецкого автономного округа на постоянной основе выгружает сведения об услугах в Федеральный реестр (на конец мая 2012 года 667 услуг, из них региональных — 126, муниципальных — 541). На Едином портале государственных услуг их них размещено всего 54 услуги, из них всего одна государственная. Сведения об услугах, выгружаемые в Федеральный реестр, отличаются от сведений, сформулированных в Постановлении Правительства, от сведений, требуемых для предоставления услуги с Единого портала государственных услуг. Идёт разногласие между Федеральным реестром (ведется Минэкономразвития РФ) и Единым порталом государственных услуг (ведется Минкомсвязью РФ).

Общие положения содержания и ведения реестров государственных  и муниципальных услуг регулируется ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», при этом:

● регулирование содержания и ведения Федерального реестра государственных услуг осуществляет Правительство Российской Федерации;

● регулирование содержания и ведения Реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляет соответствующий высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

● регулирование содержания и ведения Реестра муниципальных услуг осуществляет соответствующая местная администрация.

Разрозненное ведение  реестров услуг приводит к неодинаковому  наименованию и составу услуг  для различных регионов и муниципалитетов, что вызывает негативный эффект «большого количества и разнообразия услуг» — в то время как, с точки зрения заявителя, речь идет об одном и том же.

Отсутствие единых правил учета услуг в соответствующих  реестрах, отсутствие единых правил описания услуг приведет к существенным сложностям при попытке наладить межуровневое, межотраслевое и межтерриториальное взаимодействие при оказании комплексных государственных услуг (когда в «едином пакете» необходимо комплексно оказывать заявителю федеральные, региональные и муниципальные услуги).

Целесообразно законодательно установить требование единообразного содержания и ведения реестров услуг: Федерального реестра государственных услуг, реестров государственных услуг субъектов РФ, реестров муниципальных услуг муниципальных образований.

При этом, указанные реестры должны образовывать Сводный реестр государственных и муниципальных услуг Российской Федерации — распределенную иерархическую систему, с распределенной ответственностью, сформированную по единой методологии, с централизованной учетной системой, системой разграничения доступа, поисковой системой.

Нормативно-справочная информация (НСИ)

Для использования сопоставимой информации необходимо использовать одинаковые справочники в различных системах. В настоящее время данная проблема не решена. Было издано Распоряжение Правительства РФ от 15 апреля 2011г. № 654-р «О базовых государственных информационных ресурсах», однако большинство указанных в нём систем не относятся к категории справочников. В связи с этим в настоящее время в качестве справочников выступают Адресная система (подвергшаяся в последнее время переработкам и переименованию), а также реестр услуг и реестр органов власти и местного самоуправления. Однако тот же реестр органов власти и местного самоуправления был спроектирован лишь для узкой задачи — информирования о местах предоставления государственных и муниципальных услуг. В результате реестр повторно воссоздается в частности в ЕСИА. Реестр нормативно-правовых актов (НПА) создаётся Минюстом оторвано от целей «Электронного правительства», что вынуждает регионы создавать свои реестры или дублировать сведения об НПА каждый раз, в частности при описании услуги в реестре услуг. Другие справочники, в частности, реестры документов, удостоверяющих личность, реестр типов получателей услуг и т.д. не созданы, сроки и планы их создания не определены.

Сильно не хватает  для организации взаимодействия систем стадартов. Например, поступает  запрос, в котором указывается  место проживания некого человека. Но в одном ведомстве адрес  записывается в формате «Салехард, Ямальская, 13», а в другом – «г.Салехард, улица Ямальская, дом 13». При этом каждая система воспринимает информацию в соответствии с тем форматом, который в ней принят, то есть в случае взаимодействия между этими условными ведомствами автоматического обмена данными не произойдет, так что их все равно придется сначала преобразовать либо посредством специальной программы, либо вручную. Понятно, что единый стандарт необходим, но пока о работе в этом направлении ничего неизвестно (Федеральная адресная система - лишь полшага в одном из направлений НСИ), а ведомства хранят и проверяют информацию по собственным стандартам.

Примыкает к проблемам  НСИ вопрос с «грязной» информацией, то есть содержащей недостоверные сведения (неполные или ошибочные). Министерствам уже дано поручение в короткие сроки разобраться с этой ситуацией.

Но проблема шире - это  не только текущее состояние баз  данных, но и то, что информационная среда ведомств, даже передовых, неоднородна  и состоит из разных систем, которые  зачастую соединены лишь посредством человека, который перепечатывает информацию. Ошибки же в базах данных возникают именно при путешествии документов внутри министерств, от районных подразделений к региональным и на федеральный уровень, так как где-то их копируют, а где-то — переписывают.

Конечно, ошибки в базах  можно устранить, но если системы  в региональных отделениях министерств  не изменятся, то новые данные снова  станут «грязными». И если процессы развития информатизации не форсировать, региональные подразделения еще год-два будут множить «грязные» сведения о пользователях (такова сегодняшняя скорость включения таких подразделений в единую информационную систему).

Указанные выше проблемы проистекают во многом из-за отсутствия явно сформулированной архитектуры  «электронного правительства» в части предоставления услуг. Разработанный «Системный проект» не содержит собственно архитектуру, Большинство разделов являются несвязанными между собой, отдельные разделы описывают какие-то частности.

В течение нескольких лет ни Минкомсвязь РФ, ни Минэкономразвития РФ не предпринимали попытки подготовить какой-либо другой документ. При этом не был проведен даже анализ границ проекта, не подсчитаны количественные параметры (количество государственных и муниципальных услуг, количество межведомственных взаимодействий, количество участников проекта и т.д.).

Среди проблем можно  отметить несогласованность и несвоевременность  действий регуляторов процесса. В  качестве примера можно вспомнить  создание системы проектирования технологических  карт межведомственного взаимодействия по завершении основных работ в данной сфере.

Ситуация усугубляется отсутствием у руководителей  проекта обратной связью - реальной статистикой об использовании системы  межведомственного взаимодействия. Так на сайте http://www.interfax.ru/spravkinet/requests.asp приведена «Статистика обращений к веб-сервисам федеральных органов исполнительной власти для межведомственного взаимодействия при предоставлении госуслуг» по состоянию на декабрь 2011 года. Мы посмотрели на реальные показатели одного из федеральных ведомств в апреле 2012 г., оказалось что они в 500 (!) раз меньше чем официальная статистика за прошедший декабрь. В связи с этим представляется спорным утверждение о готовности Системы межведомственного взаимодействия выдерживать реальные производственные нагрузки.

Последняя из организационных  проблем — система мониторинга  состояния дел в области предоставления услуг в электронном виде. Как  правило, ставятся неверные — локальные  задачи (например, 14 «социально значимых услуг»), сроки реализации задач назначаются нереальные. В результате ресурсы регионов тратятся крайне неэффективно. В целом, реализация задач мониторинга очень часто уводит от решения главных задач. Причиной такого явления также является отсутствие архитектуры проекта, в условиях отсутствия стратегического видения, исполнители могут проектировать только «короткие» предложения.

Отдельно следует отметить неготовность граждан к электронному правительству, в том числе, сотрудников  органов власти.

Социологический опрос, проводимый в Ямало-Ненецком автономном округе, показал, что потенциальный пользователь электронных сервисов сети Интернет, электронных услуг — мужчина в возрасте 30-40 лет со средним уровнем доходов, с высшим образованием, служащий или офисный работник. Однако при выборе услуг, в первую очередь подлежащих переводу в электронный вид, органы власти ориентируются на «социальные» услуги, заявителями в которых являются пенсионеры, инвалиды, многодетные родители, малоимущие и другие социально незащищённые категории граждан.

Неготовность сотрудников  органов власти заключается в  консервативном мышлении, в желании  работать не со сведениями (из государственных  информационных систем, заверенных электронной  цифровой подписью!), а с бумагами — подлинниками или заверенными нотариально.

Российская практика и мировой опыт подтверждают, что  построение информационного общества и создание «электронного правительства» — комплексного инструмента достижения целей административной реформы  — может быть обеспечено только при условии соответствующей профессиональной компетентности кадров государственного управления и местного самоуправления в области современных информационно-коммуникационных технологий.

Исследования показывают, что основными причинами отставания в профессиональной ИКТ-подготовке кадров является почти полное отсутствие внутренней мотивации к использованию информационных технологий в профессиональной деятельности. Решение этой проблемы возможно прежде всего за счет развития ИКТ-компетентности государственных и муниципальных служащих.

Достижение высокого уровня информационно-технологической  компетентности госслужащих затруднено по ряду объективных и субъективных причин. Наиболее серьезные из них  — противоречие между социальной потребностью органов государственной  власти и местного самоуправления в ИКТ-специалистах и фактической неспособностью рынка образовательных услуг адекватно удовлетворить эту потребность, отсутствие у государственных служащих мотивации получения систематических знаний в области ИКТ и необходимого саморазвития как личности, субъекта информатизации государственного управления и местного самоуправления.