Правовое регулирование изъятия земельных участков

    Еще более очевидным является несовершенство нормы о том, что в случае временного занятия земельного участка возмещение убытков производится только его  собственнику. Проблемы реализации п. 2 ст. 57 ЗК РФ в части, касающейся возмещения собственникам убытков, причиненных в случае ограничения прав землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, уже отмечались в литературе. Так, реализация данной нормы повлечет неоправданные задержки в возмещении убытков, связанные с необходимостью совершения дополнительных действий: арендатор для возмещения своих убытков будет обращаться к собственнику земельного участка, который, в свою очередь, обратится к причинителю вреда. Не говоря уже о возможных сложностях, связанных с определением и поиском собственника земельных участков, длительностью судебных процессов, неизбежна проблема несоответствия сумм возмещения полученного собственником и выплачиваемого арендатору, обусловленного разными подходами к расчету размера убытков, определенному в ЗК РФ, которым регулируются отношения по выплате возмещения собственникам, и ГК РФ, под правовое регулирование которого подпадают отношения между собственниками земельных участков и арендаторами. Так, например, ЗК РФ в отличие от ГК РФ не предусматривает возможности взыскания сумм за пользование чужими денежными средствами [21].

    Безусловно, существенную проблему представляет отсутствие единой методики подсчета упущенной  выгоды, что может также привести к различию в указанных суммах возмещения.

    Представляется, что вопрос о возмещении убытков  находится в сфере гражданско-правового  регулирования, что собственно подтверждено и указанными выше Правилами возмещения убытков от 7 мая 2003 г., ориентированными на приоритетное применение норм именно гражданского законодательства. Данный акт несколько изменил ситуацию, поскольку в нем заметен переход от подробного, но неточного описания убытков и потерь сельхозпроизводства к использованию бланкетных норм - по ряду весьма важных вопросов следует ссылка именно на гражданское законодательство. Например, плата за изымаемый участок должна включать в себя и убытки, а сам размер платы определяется гражданским законодательством (часть вторая п. 1); в соответствии с п. 6 определение убытков должно производиться в соответствии с гражданским законодательством, в том числе учитывается и упущенная выгода.

    Поскольку нормы гражданского законодательства о возмещении убытков (ст. 15, 16, 393 и др. ГК РФ) ориентированы исключительно на случаи убытков, вызванных нарушением субъективных гражданских прав, земельное законодательство может предусматривать специальные нормы для случаев, когда убытки и потери возникают не в связи с правонарушением.

    В этой связи было бы правильным провести общую оценку различных правил о  возмещении убытков и потерь при  изъятии земельных участков в  целях обеспечения единой логики. Так, в ряде случае вопрос о возмещении убытков и потерь сельскохозяйственного  производства точно не определен  относительно обязанного субъекта и  оснований изъятия. Например, Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота предусмотрено изъятие земель различных собственников, предусмотрена и норма о подсчете убытков, определены задачи - остановить деградацию земель, восстановить плодородие почв. Но остается неясным: консервация представляет собою акт изъятия для государственных или муниципальных нужд или же это добровольное дело каждого собственника? Полагая, что в любом случае охрана и восстановление земель направлены на удовлетворение определенного публичного интереса, такая мера может быть объявлена и как изъятие для государственных или муниципальных нужд, но тогда возникающие убытки оказываются не вполне справедливо возложены только на публичные образования[13], [18], [21].

    3.4 СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРИ ИЗЪЯТИИ  ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

     В соответствии со ст. 13 ГК РФ и ст. 61 ЗК РФ для признания ненормативного акта уполномоченного государственного органа исполнительной власти или акта органа местного самоуправления об изъятии земельного участка и расположенного на нем недвижимого объекта необходимо, чтобы акт одновременно не соответствовал закону и нарушал права заинтересованного лица. С учетом данного положения при рассмотрении заявлений об оспаривании ненормативных актов уполномоченных органов суды совершенно обоснованно требуют от заявителей подтверждения ими соответствующего права на спорный земельный участок или расположенные на нем недвижимые объекты и нарушения законных прав и интересов заявителя в связи с предстоящим изъятием участка[8], [14], [29].

     Имеется арбитражная практика, когда суд, установив, что оспариваемый акт  уполномоченного органа власти соответствует  требованиям законодательства и  не нарушает права и законные интересы заявителя, отказывает в удовлетворении заявленных требований о признании  ненормативного акта недействительным (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 30 ноября 2005 г. N Ф04-8591/2005(17361-А46-33); Постановление ФАС Московского округа от 23 августа 2006 г. N КА-А40/7425-06-П и др.)[35].

     По  другому делу ФАС Уральского округа признал обоснованным решение арбитражного суда, который отказал в признании  недействительным распоряжения главы  города о предварительном согласовании обществу места размещения жилого дома, поскольку оспариваемым распоряжением  права заявителя как арендатора земельного участка не были нарушены (Постановление ФАС Уральского округа от 2 апреля 2007 г. N Ф09-2161/07-С6)[37].

     В соответствии со ст. 56.1 ЗК РФ возможно ограничение прав на землю в связи с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд. Ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд устанавливаются ЗК РФ, другими федеральными законами. Ограничения прав на землю на основании законов устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления и решением суда (п. 3 ст. 56) [25].

     Ограничение прав на землю подлежит государственной  регистрации в порядке, установленном  Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (п. 6 ст. 56 ЗК РФ). Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке (п. 7 ст. 56 ЗК РФ).

     Гражданский и Земельный кодексы РФ не содержат правовой нормы, прямо определяющей, когда ограничение считается возникшим и, соответственно, когда у конкретного правообладателя возникает право на обжалование акта уполномоченного органа власти в суд. Результат анализа положений п. п. 6 и 7 ст. 56 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что право на обжалование возникает после регистрации решения уполномоченного органа в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", о котором регистрирующий орган должен уведомить правообладателя[14].

     Следовательно, право на обжалование возникает  с момента получения уведомления  о государственной регистрации  ограничения права на земельный  участок и (или) находящиеся на нем  недвижимые объекты.

     В связи с этим представляется интересным Постановление ФАС Северо-Кавказского  округа, которым оставлены без  изменения судебные акты, отказавшие в удовлетворении требования о признании  недействительным ненормативного акта о резервировании земельных участков. Кассационный суд исходил из того, что распоряжение о резервировании земельных участков не зарегистрировано в установленном порядке, поэтому  носит информативный характер и  обоснованно признано судами не нарушающим права и законные интересы заявителей (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 8 мая 2007 г. N Ф08-2462/2007) [36].

     Судебная  практика признает за органами местного самоуправления право в порядке  самоконтроля отменить не соответствующий  закону ненормативный акт об изъятии  земельного участка для публичных  нужд, ранее изданный этим же органом (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 октября 2003 г. N А43-3688/2003-26-121, Постановление ФАС Уральского округа от 1 марта 2005 г. N Ф09-337/04-ГК) [36].

     Полагаем, что такой подход в разрешении проблем не может применяться  относительно отмены решения уполномоченного  органа о предоставлении земельного участка конкретному лицу.

     В связи с этим интересным представляется Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13 января 2004 г. N А10-2696/03-3-Ф02-4766, 4910/03-С1. Анализ ситуации показал, что администрация города, не обращаясь в суд с заявлением о прекращении прав конкретного правообладателя на земельный участок, вынесла постановление об отмене ранее принятого акта о предоставлении ему земельного участка. Указанное Постановление обоснованно признано судом недействительным, поскольку законом не предусмотрена возможность прекращения права на земельный участок путем отмены ранее принятого акта о предоставлении земельного участка[34].

     На  практике имеют место случаи, когда  изъятие земельного участка у  собственника - коммерческой организации  на момент принятия постановления органом  местного самоуправления не подпадало  под перечень случаев, предусмотренных подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, но правообладатель не обжаловал данное постановление в арбитражный суд [29].

     В дальнейшем орган местного самоуправления предлагает организации заключить  соглашение о выкупе в связи с  изъятием участка для публичных  нужд. Юридическое лицо отказывается подписать предложенное соглашение, мотивируя отсутствием публичных нужд для изъятия и, соответственно, оснований для применения процедур, предусмотренных ст. ст. 279 - 282 ГК РФ.

     В связи с подобной ситуацией возникает  вопрос: должен ли суд при рассмотрении иска о выкупе земельного участка  исследовать вопрос о наличии  оснований для принудительного  изъятия участка, если решение уполномоченного  органа власти правообладателем земельного участка не обжаловано в установленном  порядке?

     Полагаем, что ответ на данный вопрос должен быть положительным. Во-первых, законодательство не связывает действительность принятого  органом власти решения об изъятии  земельного участка с реализацией  правообладателем права на его обжалование. Во-вторых, ключевым положением при  рассмотрении подобного иска (при  условии, что решение уполномоченного  органа не обжаловано правообладателем) является наличие законных оснований  для изъятия, т.е. наличие государственных  или муниципальных нужд (ст. ст. 49, 55 ЗК РФ). Поэтому если при рассмотрении иска уполномоченного органа власти о выкупе земельного участка, предъявленного в порядке ст. 282 ГК РФ, истец в судебном заседании не докажет, что на момент принятия органом власти решения имелись законные основания для изъятия участка, в удовлетворении иска должно быть отказано. 
 
 
 
 
 
 
 
 

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Анализируя  современное законодательство, можно  сказать, что принятые и действующие  в настоящее время нормативные  правовые акты в целом создают  необходимые условия для рационального  использования имеющихся земельных участков, не препятствуют их обороту между собственниками и пользователями, изменению формы собственности и пользования. В то же время отдельные положения нормативных правовых актов требуют уточнения, конкретизации, развития и упрощения в реализации, с учетом местных особенностей.

     Перечень  случаев возможного изъятия земельных  участков для государственных и  муниципальных нужд не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься  дополнительные основания путем  принятия федеральных либо региональных законов. В связи с этим особую значимость приобретает законодательное  регламентирование понятия "государственные  и муниципальные нужды". Проанализировав  действующее законодательство, а  также существующие в юридической  литературе суждения на этот счет, мы пришли к выводу, что под государственными и муниципальными нуждами, по нашему мнению, следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации  либо муниципального образования в  использовании объекта с целью  обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением  международных обязательств, размещением  объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством.