Правовое регулирование изъятия земельных участков

     Расчет  рыночной стоимости земельного участка  осуществляется также с учетом Стандартов оценки, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. N 519. Указанные Стандарты оценки являются обязательными к применению субъектами оценочной деятельности при определении вида стоимости объекта оценки, подходов к оценке и методов оценки, а также при проведении оценки.

     В настоящее время рыночная стоимость  земельного участка определяется на основании отчета об оценке, выполненного в соответствии с Методическими  рекомендациями по определению рыночной стоимости земельных участков, утвержденными  распоряжением Минимущества России от 6 марта 2002 г. N 568-р. В соответствии с ними рыночная стоимость земельного участка зависит от ожидаемой величины, срока и вероятности получения дохода от земельного участка за определенный период времени при наиболее эффективном его использовании без учета доходов от иных факторов производства, привлекаемых к земельному участку для предпринимательской деятельности, изменения его целевого назначения, разрешенного использования, прав иных лиц на земельный участок, разделения имущественных прав на земельный участок, его местоположения и влияния внешних факторов, а также от спроса и предложения на рынке и характера конкуренции продавцов и покупателей[42].

     При этом рыночная стоимость участка  устанавливается исходя из его наиболее эффективного использования, то есть наиболее вероятного использования земельного участка, являющегося физически  возможным, экономически оправданным, соответствующим требованиям законодательства, финансово осуществимым и в результате которого расчетная величина стоимости земельного участка будет максимальной. Наиболее эффективное использование земельного участка определяется с учетом возможного обоснованного его разделения на отдельные части, отличающиеся формами, видом и характером использования. Однако наиболее эффективное использование может не совпадать с текущим использованием земельного участка. При определении наиболее эффективного использования принимаются во внимание: целевое назначение и разрешенное использование; преобладающие способы землепользования в ближайшей окрестности оцениваемого земельного участка; перспективы развития района, в котором расположен земельный участок; ожидаемые изменения на рынке земли и иной недвижимости; текущее использование земельного участка[4].

     Учитывая  данные положения, в отчете об оценке рыночной стоимости земельного участка  следует указывать: описание земельного участка, в том числе целевое  назначение и разрешенное использование  земельного участка, права иных лиц  на земельный участок, разделение имущественных  прав на земельный участок; описание зданий, строений, сооружений, объектов инженерной инфраструктуры, расположенных  в пределах земельного участка, а  также результатов работ и  антропогенных воздействий, изменяющих качественные характеристики земельного участка (далее - улучшения земельного участка); фотографии земельного участка  и его улучшений; характеристику состояния рынка земли и недвижимости; установление варианта наиболее эффективного использования земельного участка[22].

     Свои  особенности имеет расчет рыночной стоимости земель сельскохозяйственного  назначения. Оценка участков данной категории  земель осуществляется исходя из их разрешенного, неистощительного и наиболее эффективного использования с учетом особенностей сельскохозяйственного районирования территории. Так, рыночная стоимость земельного участка сельскохозяйственного назначения определяется на основе оценки входящих в его состав сельскохозяйственных угодий и земель, занятых зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, с учетом характеристик входящих в его состав земель, занятых внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенных для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутых водоемов, которые не могут быть использованы для предпринимательской деятельности.

     Возмещению  подлежат также стоимость жилых  зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и  сооружений или затрат по их переносу на новое место, а также стоимость  мелиоративных объектов по расценкам, действующим на момент изъятия земельного участка. Так, Жилищный кодекс РФ устанавливает, что при определении выкупной цены жилого помещения в нее включается рыночная стоимость жилого помещения, а также все убытки, которые  он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (в случае если соглашением  с собственником не предусмотрено  сохранение права пользования изымаемым  жилым помещением до приобретения в  собственность другого жилого помещения), переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права  собственности на него, оформлением  права собственности на другое жилое  помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную  выгоду (п. 7 ст. 32) [25]. Рыночная стоимость объектов недвижимости, состоящих из зданий, строений, сооружений, находящихся на земельном участке, и соответствующего права на часть земельного участка, занятую зданием, строением, сооружением и необходимую для их использования, определяется на основании отчета об оценке, выполненного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Необходимо заметить, что в случае, если земельный участок и расположенные в его пределах объекты недвижимости принадлежат на праве собственности разным лицам, стоимость зданий, строений, сооружений компенсируется собственнику последних, а в выкупную цену земельного участка включаются стоимость земельного участка и убытки, причиненные собственнику участка[9].

     3.3 ВОЗМЕЩЕНИЕ УБЫТКОВ ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

    Изъятие земельного участка для государственных  или муниципальных нужд является самостоятельным основанием для  прекращения отношений различных  земельных правоотношений (ст. 55 Земельного кодекса Российской Федерации), в том числе отношений собственности (ст. 44 ЗК РФ), и договора аренды (пп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ) и осуществляется с учетом норм ст. 49, 55, 62, 63 ЗК РФ, а также норм ряда других статей как кодифицированных актов (в том числе Гражданского кодекса Российской Федерации), ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

    Применительно к аренде земельных участков следует  прежде всего сопоставить нормы ст. 49 ЗК РФ, содержащей основания для изъятия земельных участков, и нормы ст. 46 ЗК РФ, устанавливающей основания прекращения аренды земельного участка. Надо признать, что правила ст. 49 ЗК РФ нельзя признать простым продолжением ст. 46 ЗК РФ, поскольку понятия "изъятие земельного участка" и "прекращение договора аренды" не совпадают[18].

    Здесь уместен следующий пример из судебной практики. Между администрацией города и жилищно-строительным кооперативом в соответствии с постановлением городской администрации был  заключен договор аренды земельного участка сроком 49 лет для строительства  обозначенных в договоре объектов. По прошествии шести лет администрация  города приняла постановление об изъятии у ЖСК предоставленного ему участка, мотивируя это "неосвоением" участка в сроки, предусмотренные договором аренды, при этом подчеркивалось, что изъятие производится "для удовлетворения муниципальных нужд". По этому поводу надо заметить, что вопрос об изъятии участка есть вопрос принятия исключительно административного решения, которое должно опираться на ст. 49 ЗК РФ. Перечень оснований для такого изъятия, в том числе путем выкупа, не содержит такого основания, как "неосвоение участка", да и применяться может в "исключительных случаях" (п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Что же касается связи принятого решения с договором аренды, то последний нельзя считать прекращенным, так как следовало бы для этого найти основание непосредственно в ст. 46 ЗК РФ. Кроме того, договор аренды по ст. 46 ГК РФ расторгается именно арендодателем, а не иным лицом[13].

    Существенно, что всякое изъятие земельного участка  для государственных или муниципальных  нужд действующий закон (в том  числе и ст. 55 ЗК РФ) рассматривает как акцию, которая может происходить как на добровольной, так и на принудительной основе; в последнем случае данное основание прекращения договора аренды будет действительно только в силу решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ).

    Земельное законодательство предусматривает, что  при изъятии земельного участка  для государственных или муниципальных  нужд возможен и выкуп. Очевидно, что  в таких случаях речь идет не о  выкупе соответствующих прав, а о  специальном основании для их прекращения. Поэтому, например, при  аренде или постоянном (бессрочном) пользовании выкуп производится не в отношениях с арендатором  или землепользователем, а в отношениях с собственником; в отношениях с  арендатором или землепользователем находится соответствующий собственник, который на основании специального указания закона лишь расторгает соответствующие  отношения.

    В силу множественности субъектов, интересы которых затрагиваются выкупом, вопросы правового регулирования  отношений по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд достаточно сложны, требуют привлечения различных отраслей права и, как представляется, сегодня не имеют достаточного правового обеспечения.

    Например, в ст. 282 ГК РФ предусмотрены гарантии прав при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, но в отличие от ЗК РФ они распространяются лишь на собственников и содержательно не совпадают с гарантиями, предусмотренными ЗК РФ (ст. 55, 63 и др.). Впрочем, гл. 17 ГК РФ после принятия нового Земельного кодекса в целом требует радикальной переработки.

    Ряд авторов также полагает, что некоторые  нормы ГК РФ (ст. ст. 284 - 286 ГК) вообще следует исключить из текста Гражданского кодекса, поскольку они являются не гражданско-правовыми, а земельно-правовыми.

    Представляется, что при решении вопроса о  сбалансированности и гармонизации норм гражданского и земельного права  в данном случае следует прежде всего  опираться на метод дифференциации отношений по характеру регулируемых отношений. Так, в рассматриваемом  случае целесообразно усматривать  различные по характеру отношения: те из них, которые связаны с основанием изъятия земельного участка и  его процедурой, судя по всему, могут  быть отнесены к предмету земельного права, а отношения по возмещению убытков, как отношения эквивалентно-возмездные, было бы правильным считать находящимися в сфере действия гражданского права. В таком случае нормы Земельного кодекса РФ об изъятии земельных участков следует рассматривать дифференцированно: одни из них являются основными, базовыми (нормы земельного права), а другие - специальными (нормы гражданского права)[18].

    Оценка  возникающих при этом пробелов в  правовом регулировании должна опираться  также на норму п. 3 ст. 3 ЗК РФ: имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются нормами гражданского законодательства, если иное не предусмотрено гражданским законодательством.

    Сказанное не означает, что так просто могут  быть найдены ответы на все многочисленные вопросы соотношения земельного и гражданского права. Остается актуальной задача, сформулированная И.А. Иконицкой как необходимость "найти нишу как для гражданского, так и для земельного законодательства в целостной системе регулирования земельных отношений в России". Но все же методика предварительной дифференциации правового регулирования по типу отношений и выделения общих и специальных норм работоспособна.

    Вопросам  возмещения убытков при изъятии  земельных участков для государственных  или муниципальных нужд посвящена  и ст. 57 ЗК РФ. Заметим, что земельное и гражданское законодательство не совпадают при описании размера компенсации, а в самой ст. 57 ЗК РФ заложены некоторые противоречия. Так, убытки, причиненные собственникам земельных участков, возмещаются только в случаях, когда убытки причинены ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (пп. 2 п. 1 ст. 57 ЗК РФ), временным занятием земельных участков (пп. 3 п. 1 ст. 57 ЗК РФ) и ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов (пп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ). А землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков возмещение убытков предусмотрено только в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд[8].

    Так, в случае ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц, убытки будут причинены в первую очередь землепользователю, т.к. именно он непосредственно извлекает пользу из земельного участка. В случае если договор аренды носит краткосрочный  характер, возмещение таких убытков  собственнику может быть оправданно, однако если договор аренды заключен на длительный срок, а возможно и  с правом выкупа, очевидно несовершенство правового регулирования. Представляется, что арендатор сможет защитить свои права только путем пересмотра договора аренды в части уменьшения арендной платы, на что может не согласиться  собственник, и арендатор будет вынужден нести убытки самостоятельно или прекратить договор.