Курс лекций по "Международному праву"

Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (п. 8 Постановления).

Требует уточнения и вопрос о том, входит ли в понятие законов, перед которыми имеют приоритет правила международных договоров, сама Конституция.

Автор разделяет распространившееся в литературе мнение, что ни одна правовая норма, в том числе вытекающая из международных обязательств не должна противоречить Конституции. Признавая приоритет международного права над внутригосударственными законами, подавляющее большинство государств,  тем не менее, не распространяют верховенство на свои Конституции. Верховный Суд США  неоднократно отмечал, что международные договоры не должны применяться судами или исполнительной властью, если они противоречат Конституции. В настоящее время не подвергается сомнению и считается общепризнанным, что Конституция США имеет преимущественную силу над договорами и обычными нормами международного права. Сотрудник МИД Франции П. Оливер, анализируя Конституцию Франции пишет, «из ст. 54 и 55, при их совместном прочтении следует, что договоры превалируют над законами, но уступают самой Конституции».

С точки зрения внутригосударственного права никаких сомнений не возникает: Конституция имеет высшую юридическую силу на всей территории России, следовательно, международные нормы никогда не должны применяться ей в противовес. При этом необходимость нормативного закрепления этого правила очевидна, поскольку с точки зрения международного права, государство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, включаю конституцию, в качестве оправдания для невыполнения своих международных обязательств (ст. 27 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года).

Тема 2. Реализация норм международного права

1. Понятие и формы реализации норм международного публичного права

Реализация — это воплощение норм международного права в поведении, деятельности государств и других субъектов, это прак­тическое осуществление нормативных предписаний. В официаль­ных документах ООН, в различных теоретических работах изданиях получил распро­странение термин «имплементация» (от англ. implementation — осуществление, проведение в жизнь).

Можно выделить следующие формы реализации.

В форме соблюдения реализуются нормы-запреты. Субъекты воздерживаются от совершения действий, которые запрещены нормами международного права. Например, по Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г., одни государства (обладающие ядерным оружием), обязуются не передавать ядерное оружие другим государствам, не помогать, не поощрять и не побуждать государства к его производству или к приобретению, а другие государства (не обладающие ядерным оружием) обязуются не производить, не приобретать ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства.

Исполнение предполагает активную деятель­ность субъектов по осуществлению норм. Исполнение харак­терно для норм, предусматривающих конкретные обязанности совершить определенные действия. В соответствии с Конвен­цией о трансграничном воздействии промышленных аварий, 1992 г. стороны принимают соответствующие законодательные, регулирующие, административные и финансовые меры в целях предотвращения аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации их последствий.

В форме использования реа­лизуются управомочивающие нормы. Субъекты  самостоятельно принимают решение об использовании, предоставлен­ных возможностей, содержащихся в нормах международного права. Например, Конвенция ООн по морскому праву закрепляет суверенные права прибрежного государства на разведку и разработку природных ресурсов континентального шельфа, ведение хозяйственной деятельности в исключительной экономической зоне.

Процесс реализации включает в себя два вида деятельности – правовое и организационное  обеспечение реализации и непосредственную деятельность по достижению результата.  А.С. Гавердовский выделял в процессе реализации две взаимосвязанные стадии: правовую и организационно-правовую и организационно-оперативную.

Механизм реализации представляет собой структуру органов, на которые возлагается правовое обеспечение реализации этих норм посредством осуществления различных видов правовой деятельности –правотворческой, контрольной и правоприменительной. Результатом такой деятельности становятся правовые акты, совокупность которых в теории называют правовым механизмом реализации.

Выделяют международный и внутригосударственный механизмы реализации.

2. Международный механизм реализации

Международное конвенционное обеспечение реализации включает правообеспечительное нормотворчество, толкование, международный контроль, правоприменение.

Правообеспечительное нормотворчество вы­ступает в форме конкретизации. Например, по вопросам охраны окружающей среды была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата в 1992 г (вступила в силу 1 марта 1994 г.). В целях осуществления ее положений Правительство РФ приняло Постановление от 19.10.96 г «О федеральной целевой программе предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий». В преамбуле указано, что программа принята  «в целях выполнения обязательств по реализации рамочной Конвенции ООН об изменении климата и предотвращения отрицательных последствий изменения климата для здоровья населения и экономики страны». 

Положения Рамочной Конвенции ООН об изменении климата относительно стабилизации концентрации парниковых газов конкретизировал в 1997 году Киотский протокол к конвенции, который установил количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, в том числе передачу и приобретение единиц сокращения выбросов, т.е. купли-продажи квот по выбросам в атмосферу парниковых газов.

Высокая степень обоб­щенности характерна для принципов международного права, для их эффективной реализации они нуждаются в конкретизации. Например, ст. 2 Устава ООН перечисляет принципы, которыми должны руководство­ваться государства во взаимных отношениях. Содержание этих принципов раскрывается в Декларации о принципах между­народного права, касающихся дружественных отношений и со­трудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г., в Заключительном акте СБСЕ 1975 г.

В некоторых случаях государства могут заключать дополнитель­ные (специальные) соглашения во исполнение основных. Примером служит Базельская Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой отходов и их удалением 1989 г. Впоследствии государства –члены СНГ, «основываясь на положениях конвенции» заключили  Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов в 1996 г. На основе Базельской конвенции стороны «уточняют нормативные документы, регулирующие порядок трансграничной перевозки опасных и других отходов между государствами Содружества и через территории государств, не являющихся Сторонами Соглашения, определяют исполнительные органы, ответственные за контроль за ввозом и вывозом опасных и других отходов.

В декабре 1999 г был принят Протокол об ответственности и компенсации к Базельской Конвенции о контроле за трансграничной перевозкой отходов и их удалением.

Дополнительные договоры могут быть посвящены гаранти­ям. Примером гарантий мо­жет служить Заявление трех ядерных держав (СССР, США и Великобритании), которым они гарантировали обеспечение безопасности неядерных государств — участников Договора о нераспространении ядерного оружия и обязались принять не­медленные действия в случае ядерной агрессии против любого из таких государств.

В процессе дополнительного нормотворчества могут разра­батываться правила осуществления контроля, конкретные меры обеспечения реализации или меры принудительного характера, создаваться организации и органы, определяться их полномочия в целях осуществления контроля или применения этих мер. Например, в Факуль­тативном протоколе к Международному Пакту о гражданских и политических правах 1966 г. государства, «принимая во внимание, что для дальнейшего достижения целей Пакта о гражданских и политических правах и осуществления его постановлений»,  договорились признать компетенцию Комитета по правам человека рассматривать сообщения лиц, которые утверждают, что являются жертвами нарушения госу­дарством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте.

Толкование является средством обеспечения реа­лизации и может осуществляться в процессе как нормотворче­ства, так и правоприменения. Конкретизация и толкование тес­но взаимосвязаны.

Европейская Конвенция о защите прав и основных свобод запрещает пытки, но статья 3 не содержит определение пытки. Определение этих понятий было дано Европейским Судом в процессе рассмотрения дела Дания, Франция, Норвегия, Швеция и Нидерланды против Греции, а затем несколько расширено в деле Ireland v United Kingdom.  В последующих делах Суд уточнял какие действия охватываются понятием пытка.

Главной целью международного контроля является установление фактических обстоятельств и их оценка с точки зрения соответствия требованиям норм права, т. е. про­верка. Она осуществляется путем сопоставления информации о деятельности государства (или иных субъектов) либо путем сравнения непосредственной деятельности с требованиями норм международного права. Основой любого метода контроля являются сбор и оценка информации.

Сбор информации — это получение сведений о реализации международно-правовых норм всеми законными средствами: наблюдение; аэрофотосъемка (если она разрешена догово­ром); использование искусственных спутников Земли, сейс­мического оборудования и других технических средств; инспек­тирование; обмен информацией, получение сведений из специальных докладов, расследование. Оценка информации — это сопоставление деятельности с требованиями норм.

Выделяют следующие формы международного контроля:

1) контроль, осуществляемый государствами индивидуально или коллективно;

2) контроль, осуществляемый международными организациями (МАГАТЭ, МОТ, ЮНЕСКО);

3) контроль, осуществляемый специально учрежденными международными органами (Комитет по правам человека, Комитет против пыток, Международный комитет по контролю над наркотиками);

4) контроль, осуществляемый специальными миссиями (Специальная комиссия, созданная Резолюцией Совета Безопасности ООН по Ираку);

5) контроль, осуществляемый специальными представителями международных организаций (Генеральный секретарь ООН);

6) контроль, осуществляемый неправительственными международными организациями (МККК, Greenpeace).

Иногда информация поступает в соответствующие контрольные органы в виде жалоб отдельных государств или отдельных лиц (Комитет по правам человека, Европейский Суд по правам человека).

Государства рассматривают контроль как одно из основных средств обеспечения соблюдения договоров. Итоги контрольной деятельности, независимо от метода контроля, всегда могут повлечь  ответственность государств, если в ходе проверки  были выявлена нарушения договорных обязательств. Практика идет по пути усиления роли контроля, предлагается создать общую многонациональную систему контроля под эгидой ООН. Эта идея поддерживается мно­гими государствами.

Результатом контрольной деятельности являются доклады, сообщения, другие материалы проверки, имеющие правовое значение. На их основе государствами, международными орга­нами и организациями могут быть приняты соответствующие решения — правоприменительные акты.

Правоприменение представляет собой деятельность, за­вершающуюся принятием государствами (индивидуально или коллективно) или компетентным международным органом юридически обязательного индивидуального акта на основе норм международного права (например, резолюция Совета Безопасности ООН, решение Международного Суда ООН, ре­шение Европейского Суда по правам человека).

Результатом правоприменительной деятельности могут быть рекомендации государствам и иным субъектам международного права. Например, по итогам рассмотрения Четвёртого периодического доклада РФ о выполнении Конвенции ООН о запрете пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитет против пыток ООН  сформулировал рекомендации в адрес Российской Федерации. В числе приоритетных рекомендаций не только требование внести изменения в законодательство о прокуратуре, но и изменить правоприменительную практику в отдельных сферах.

Правоприменительная деятельность начинается с выясне­ния фактических обстоятельств.

Анализ договоров и международной практики позволяет выделить следующие каналы получения информа­ции о фактических обстоятельствах: а) использование данных контрольной деятельности; б) получение информации из докладов государств, на пере­говорах, в процессе работы в международных органах и организа­циях; в) расследование; г) судебное или арбитражное разбирательство.

В соответствии со ст. 20 Конвенции против пыток и других жес­токих, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обра­щения и наказания 1984г. если Комитет против пыток сочтет целесообразным провести расследование, он на­значает одного или нескольких своих членов для проведения конфиденциального расследования и срочного представления Комитету соответст­вующего доклада. Расследование может включать, с согласия государства-участника, посещение его территории.

Полномочия по проведению расследований возлагаются и на Совет Безопасности ООН. Согласно ст. 34 Устава ООН Совет Безопасности уполномочивается расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности.

Достаточно полную информацию о фактах может получить Международный Суд ООН при разбирательстве дела. Факты, имею­щие отношение к делу, сообщают суду сами участники спора. В соответствии со ст.43 Статута Международного Суда ООН стороны направляют Суду и друг другу меморандумы, контрмеморандумы, ответы на них, все подтверждающие документы. Суд может заслушивать свидетелей и экспертов. Суд вправе обращаться непосредственно к государствам в целях получения доказательств на месте, требовать от представителей сторон предъявления любого документа или объяснений, т.е принимать все меры для установления доказательств. Согласно ст. 50 Статута Суд может поручить производство расследования или экспертизы всякому лицу, коллегии, бюро, комиссии или другой организа­ции по своему выбору.