Государственное регулирование страховой деятельности в России

2. Становление системы государственного регулирования  страхового рынка в Российской Федерации

       Формирование  страхового рынка в его современном  виде началось в 1988 году с принятием  Закона СССР "О кооперации". Именно с этого момента начинается возрождение  коммерческого страхования в  России.

       Первые  страховые организации создавались практически в законодательном вакууме, без какой-либо адекватной правовой регламентации, без опыта работы, квалифицированных кадров и необходимых знаний, при полном отсутствии рыночной инфраструктуры. Источником методологических и практических разработок, страховых технологий и, в значительной степени, кадров для новых страховых компаний был старая система Госстраха СССР. Сама она к тому времени пришла в критическое состояние, особенно осложненное распадом единого страхового пространства СССР, неоднократными изъятиями средств страховых резервов государством на покрытие своих финансовых нужд и уходом многих ключевых персоналий. Некоторые новые страховщики, напротив, принципиально стремились противопоставить себя советскому Госстраху и в своей деятельности опирались на опыт зарубежных стран, где проводились различные стажировки, курсы обучения и т.п.

       Разумеется, потребность в регулировании  деятельности этих молодых негосударственных  страховых организаций была с  самого начала - с момента их появления, однако говорить о них как о страховом рынке, т.е. единой, целостной системе в тот момент было еще рано. И советская государственная управленческая система была явно не приспособлена для регулирования их деятельности, поскольку, как уже упоминалось выше, весь предшествующий период она ориентировалась на прямое, непосредственное управление государственным страхованием.

       Однако  исторически первая попытка воссоздать систему страхового надзора была предпринята уже на том этапе. Еще в 1991 г. Правительство СССР  имело в своем подчинении орган страхового надзора, в обязанности которого были вменены контроль страховых организаций на территории СССР, разработка методологии на основании изучения зарубежного опыта деятельности страхового надзора и др. Этот орган просуществовал около 5 месяцев, однако набрать необходимые масштабы деятельности так и не успел - в силу распада СССР. ¹⁶

       Российская  система государственного регулирования  страхового рынка в целом формировалась  с некоторым запаздыванием по сравнению с ростом самого рынка. Первоначально, пока новых страховых организаций было немного, отставание системы государственного регулирования от потребностей рынка было не так заметно. Однако в дальнейшем, по мере увеличения числа страховщиков и объема производимых ими операций, потребность в современных методах регулирования становилась все более острой. Уровень государственного участия в развитии страхового дела был значительно ниже, чем в других секторах финансово-кредитной системы, например, в банковском, где государственные органы инициировали создание коммерческих банков, наполняли их денежными ресурсами. Уже на этом этапе ощущался недостаток государственного внимания к страховому бизнесу.

       До 1992 года регулированием страхового рынка  занималось Министерство финансов. Оно, в частности, выдавало лицензии на страховую деятельность, вело регистрацию страховщиков и государственный реестр, выполняло другие минимально необходимые функции. Регулирование допуска на рынок было чисто формальным, допускались все желающие. Практически никаких мер в области регулирования платежеспособности и финансовой устойчивости страховщиков не применялось, не было ни порядка формирования страховых резервов, ни регламентации инвестиционной деятельности страховщиков, ни требований к организации перестрахования.

       В ходе демонополизации страхования  государство в известной мере потеряло контроль над страховой  отраслью, что значительно осложнило  развитие рынка. Кроме того, "отдалению" государства от страхования способствовал кризис советской системы госстраха, максимально проявившийся в отказе от компенсаций по своим обязательствам (речь идет о долгосрочных договорах личного страхования, накопления граждан по которым обесценились в результате либерализации цен 01.01.1992 года), подорвавшем доверие страхователей и к государству, и к страхованию. Поэтому понадобилось некоторое время, чтобы создать систему государственного регулирования страхования, подобную аналогичным системам в развитых странах.

       Эта система включает три составляющие: законодательство, регулирующее страхование; выполняющий регулирующие функции орган страхового надзора и косвенные экономические регуляторы. Основы такой системы были заложены в 1992 году принятием ряда нормативных актов, основным из которых следует считать Закон РФ "О страховании", заложивший основы правового регулирования страхового дела на ближайшие несколько лет. Несколькими месяцами раньше Указом Президента от 10.02.92 г. № 133 в целях обеспечения эффективного развития рынка страховых услуг, а также защиты прав и интересов страхователей, страховщиков и государства была учреждена Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор).

       На  тот момент не было эффективного механизма  регулирования структуры капитала в страховой отрасли. По данным Росстрахнадзора (1995 г.) средний размер уставного капитала составлял 171 млн. руб., при этом уставный капитал более 75 % страховщиков был от 2 до 50 млн. руб. Наличие большого числа компаний с малым уставным капиталом явно нельзя назвать положительной тенденцией страхового рынка. Уставный капитал формировался по минимуму, лишь бы получить лицензию, и оплачивался при этом не только денежными средствами, но и различными видами имущества, вплоть до различных имущественных прав и интеллектуальной собственности. Разумеется, такие действия не способствовали наращиванию финансовой мощи страховщиков. Чтобы как-то исправить создавшееся положение Росстрахнадзор ввел собственные требования к размеру уставного капитала и иных собственных средств.

       При обращении страховой организации  за получением лицензии на проведение страховой деятельности оплаченный уставный капитал и иные собственные  средства страховой организации  должны были составлять в совокупности (в процентах от суммы страховой  премии, планируемой страховщиком на первом году деятельности):

       по  виду страховой деятельности: страхование  жизни - 15%, но не менее 150 млн. рублей

       по  видам страховой деятельности: страхование  от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование, страхование  средств наземного транспорта, страхование грузов, страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств - 15%

       по  видам страховой деятельности: страхование  средств воздушного транспорта, страхование  средств водного транспорта, страхование других видов имущества, страхование профессиональной ответственности, страхование ответственности за неисполнение обязательств - 25%

       по  видам страховой деятельности: страхование  финансовых рисков, страхование гражданской  ответственности предприятий источников повышенной опасности, страхование иных видов гражданской ответственности - 30%

       но  не менее 250 млн. рублей по видам страховой  деятельности: страхование средств  воздушного транспорта, страхование  средств водного транспорта, страхование  финансовых рисков, страхование гражданской ответственности перевозчика, страхование гражданской ответственности предприятий - источников повышенной опасности, страхование ответственности за неисполнение обязательств.

       Поскольку планирование поступлений страховой  премии в России на практике никогда жестко не регулировалось и выполнение этих планов не контролировалось (в отличие от Германии, откуда эта мера регулирования была позаимствована), в качестве планируемой величины страховая компания могла заявить абсолютно любую сумму без последствий для себя, следовательно, ограничения, установленные в процентах, ничего для регулирования не давали. Ограничения по сумме, хотя и значительно превышали установленные Законом 2 миллиона, но тоже оказались слишком низкими и быстро обесценились в результате инфляции.

       Итак, в этот период состояние капитала страхового бизнеса и, следовательно, возможность страховщиков принимать  крупные риски на собственное  удержание, все же оставались неудовлетворительным по сравнению с уровнем развитых стран, при в целом пассивном отношении к этой проблеме государственных органов.

       В 1993 году начался процесс создания территориальных органов страхового надзора. В соответствии с Постановлением Совета Министров- Правительства РФ от 26.06.93 № 609 предполагалось создание 23 региональных и 9 кустовых инспекций, из них реально начали функционировать только 9 региональных и 7 кустовых инспекций. Впоследствии число территориальных органов страхового надзора было сокращено.

       Схема взаимодействия территориальных органов страхового надзора с центральным аппаратом была достаточно простой: региональные и кустовые инспекции ежеквартально представляют в Росстрахнадзор отчетность о проделанной за прошедший период работе по надзору за деятельностью страховых организаций, зарегистрированных на подведомственной территории. Центральный аппарат осуществляет контроль за деятельностью территориальных органов, включая текущие проверки их работы, назначает начальников инспекций, выдает им инструкции и т.д.

       Все вопросы, относящиеся к регистрации и лицензированию, применению санкций, утверждению нормативных актов и методических документов, внесению предложений в проекты федерального законодательства, взаимодействию с международными организациями страхового надзора относятся к исключительной компетенции центрального аппарата Росстрахнадзора. Поэтому территориальные органы, хотя и имеют определенное значение в регулировании страхового рынка как проводник решений центрального аппарата, но самостоятельным субъектом регулирования они не являются.

       На  рассматриваемом этапе основным направлением деятельности Росстрахнадзора  являлось регулирование допуска  страховщиков на рынок, осуществляемое на базе принципа сочетания интересов страхователей, страховщиков и государства. Основу регулирования допуска на рынок составляли процедуры регистрации и лицензирования страховщиков, которые проводились только центральным аппаратом Росстрахнадзора.

       За  Росстрахнадзором было оставлено право устанавливать особые условия лицензирования отдельных видов страхования. Это право было реализовано путем издания ряда документов Росстрахназдора, касающихся преимущественно лицензирования страхования финансовых рисков. ⁹

       Росстрахнадзор  также был наделен правом рекомендовать  страховщикам типовые правила страхования  по различным видам. Однако поначалу он вел эту деятельность крайне ограниченно, и реальное введение оборот типовых  правил по ощутимому числу видов страхования началось только в 1999-2000 гг.

       Сложившаяся система лицензирования страховщиков в Росстрахнадзоре имела ряд  сходств и различий с развитыми  странами. Сама процедура лицензирования и набор предоставляемых документов в целом соответствовали принятым за рубежом. В основу российской системы была положена германская модель, однако с рядом принципиальных различий.

       Во-первых, поначалу практически не были заложены условия использования механизм типовых правил страхования.

       Во-вторых, часть документов, в частности  бизнес-планы, планы по перестрахованию  и другие документы, содержащие экономическое  обоснование страховой деятельности, спрашиваются со страховщиков формально, и в дальнейшем надзор никак не контролирует их исполнение (в отличие от той же Германии, где это является важной частью текущего контроля).

       В-третьих, Росстрахнадзор достаточно формально  подходил к утверждению страховых  тарифов: с одной стороны, страховщики  были обязаны представлять их на утверждение  при лицензировании и в дальнейшем за необоснованное снижение тарифов предусматривались санкции, но с другой, после получения лицензии никакого контроля за соответствием утвержденных и фактических тарифов не предусматривалось. Нельзя сказать, что в России совсем не был предусмотрен тарифный надзор, однако говорить о нем как о реально действующей системе тоже было нельзя.

       Таким образом, основное внимание при лицензировании уделялось проверке содержания правил страхования, а не финансовой стороне  предполагаемой деятельности страховых компаний, а это говорит о явном отставании российской системы лицензирования от большинства развитых стран.

       Наряду  с регулированием допуска страховщиков на рынок, к компетенции Росстрахнадзора  было отнесено регулирование допуска  на рынок страховых брокеров. На рассматриваемом этапе эта деятельность сводилась к выдаче брокерам свидетельств о регистрации и внесении их в государственный реестр. Режим выдачи свидетельств был значительно более мягким, нежели выдачи лицензий на страховую деятельность, хотя в большинстве развитых стран процесс допуска на рынок страховых брокеров почти также сложен, как и страховщиков. Требования, предъявляемые к брокерам при их регистрации, были определены в таком документе, как "Временное положение о порядке ведения реестра страховых брокеров, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации", утвержденном Приказом Росстрахнадзора № 02-02/03 от 09.02.95 г. В соответствии с "Временным положением" и приложениями к нему косвенно установлен ряд рекомендаций по брокерской деятельности, основные из которых: запрещение совмещения брокерской деятельности по страхованию с другими видами деятельности (в том числе, страхованием), запрет брокеру на владение акциями страховой компании, запрет на учреждение брокерской организации страховой организацией или ее сотрудником, запрет на совмещение физическим лицом работы в страховой организации и брокерской деятельности по страхованию. Установлены также специальные требования к профессиональному уровню брокеров - физических лиц и руководителей брокерских организаций: наличие высшего образования или среднего специального экономического или юридического образования при стаже работы в области финансовой или страховой деятельности не менее 3-х лет. Однако механизма претворения этих идей в жизнь и реального контроля за исполнением не было разработано.