Социальная политика России

Однако сложившаяся модель социальной политики, в силу ее крайней неэффективности, едва ли могла быть устойчивой в течение длительного времени. В течение ближайших нескольких лет должна произойти постепенная адаптация социальной политики и социального законодательства к более жестким бюджетным ограничениям.

Такая адаптация могла происходить в рамках постепенного перехода к модели “субсидиарного государства”. В данной модели масштабы всеобщих социальных трансфертов были ограничены (в том числе, в результате усиления адресности социальных выплат и расширения формальных соплатежей населения по ряду услуг здравоохранения и образования). При этом большая часть социальных трансфертов должна направляться в пользу малообеспеченных категорий населения. Реализация такого подхода потребовала осуществления в ближайшие несколько лет целого комплекса структурных мер в социальной сфере.

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения была положена программа мер, направленных на сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу, на адресные выплаты нуждающимся семьям. Как свидетельствуют данные бюджетных обследований домохозяйств, повсеместный переход на адресные принципы социальной помощи в том виде, в котором он предусматривается федеральным законодательством, принятым в 1999 г., на практике был, не осуществим в связи с недостатком финансовых средств. Практическое введение адресности потребовало введения более значительных ограничений как на размеры выплат, так и на состав получателей пособий.

Это означало, что, помимо оценки доходов и потребления домохозяйств, потребовалось применять дополнительные критерии отсева потенциальных получателей, на основе признаков, которые свидетельствуют об их относительно меньшей социальной уязвимости, включая применение косвенных методик оценки нуждаемости заявителей. Подобные подходы могли существенно варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры населения, уровня жизни, особенностей занятости и местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной поддержки целесообразно было передать на региональный и муниципальный уровень.

В сфере социальных услуг приоритетной задачей являлось расширение выбора граждан и диверсификацию форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения к этому негосударственного сектора. Это предполагало, в частности: равноправный доступ к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги; развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки; постепенное разгосударствление учреждений бюджетной сети, предоставляющих социальные услуги, и переход к их финансированию на принципах государственного социального заказа; введение системы лицензирования и регулирования деятельности государственных и негосударственных организаций, осуществляющих предоставление социальных услуг населению; расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление; объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе на основе механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан; активизация взаимодействия с религиозными организациями с целью повышения их вклада в оказание социальных услуг незащищенным категориям населения; осуществление целенаправленных усилий по развитию волонтерства в сфере оказания социальных услуг.

В период после кризиса 1998 г. финансовое состояние пенсионной системы в Российской Федерации претерпело ряд существенных изменений. В послекризисный период снижение размеров пенсий в реальном выражении происходило опережающими темпами как по отношению к денежным доходам населения, так и по отношению начисленной заработной плате, которая служит базой для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд России. Резкое уменьшение соотношения минимальной пенсии и прожиточного минимума пенсионера сделало невозможным поддержание дифференциации пенсий, сложившейся в докризисный период. Если в период с апреля 1998 г. по март 1999 г. соотношение средней назначенной пенсии и минимальной пенсии составляло 1,72 раза, то к IV кварталу 1999 г. в результате опережающей индексации минимальных пенсий оно сократилось до 1,46 раза.

Невозможность значительной дифференциации пенсий в среднесрочной перспективе препятствовало внедрению системы условно-накопительных счетов, введение которой предусматривалось Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, принятой в мае 1998 г. Сценарные прогнозные расчеты показывали, что в новых экономических условиях существенное повышение дифференциации пенсий, финансируемых из распределительной системы, еще длительное время будет затруднено, поскольку оно способно на длительный срок заморозить минимальную пенсию на уровне ниже 80% прожиточного минимума пенсионера в связи с недостаточными поступлениями страховых взносов в Пенсионный фонд.

В связи с этим, по мере возобновления экономического роста и увеличения реальных поступлений в Пенсионный фонд России целесообразно было бы не увеличивать сложившуюся дифференциацию пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, с тем, чтобы обеспечить по возможности быстрое приближение величины минимальной пенсии к 80% прожиточного минимума пенсионера, что предусматривается и Программой пенсионной реформы, утвержденной в докризисный период. В перспективе дифференциация пенсий должна была возрасти, однако основным фактором увеличения дифференциации пенсий предпочтительно было сделать не распределительный, а накопительный компонент обязательного государственного пенсионного страхования.

Невозможность внедрения системы условно-накопительных счетов в обозримой перспективе вынуждало осуществлять прямое поэтапное повышение общеустановленного пенсионного возраста. В предлагаемом варианте пенсионной реформы предусматривалось поэтапное увеличение пенсионного возраста на 5 лет для мужчин и для женщин в течение 10 лет начиная с 2002 г. Это предложение соответствовало аналогичным решениям, принятым в последние годы в Грузии, Казахстане и Молдове. В последующие 10 лет предполагалось выравнивание пенсионного возраста для мужчин и женщин путем повышения в этот период возраста выхода на пенсию для женщин до 65 лет.

В более отдаленной перспективе, когда начнутся значительные выплаты государственных накопительных пенсий, речь должна идти о поддержании на уровне примерно 33% суммарной ставки замещения для государственных пенсий, финансируемых на распределительных и накопительных принципах. Как показывают актуарные расчеты, для поддержания ставки замещения на уровне 33% ставка страховых взносов, направляемых на текущее финансирование государственных пенсий, могла поддерживаться на уровне 27,7% для предприятий в пересчете на единую ставку для работодателей по существующей базе для начисления страховых взносов. Такой уровень ставки синхронизировался с предложениями по уменьшению совокупного бремени налогообложения фонда оплаты труда, которые предполагало установление суммарной ставки страховых взносов в социальные внебюджетные фонды для предприятий на уровне 35,4%.

Как и предусматривалось Программой пенсионной реформы, в рассматриваемом сценарии предлагалось установить для всех граждан, независимо от их возраста, единую ставку взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые в Пенсионном фонде России. В процессе введения обязательных страховых накопительных взносов, ставку которых предлагалось поэтапно повысить с 2 до 8% в течение первых 4 лет после начала реформы, ставка взносов в распределительную систему снижалась на величину накопительных взносов. Согласно представленным актуарным расчетам, благодаря повышению собираемости страховых взносов вследствие персонификации их накопительной составляющей, а также в связи с началом повышения пенсионного возраста и реформирования досрочного выхода на пенсию, это снижение не должно было вызвать дефицита средств для выплаты пенсий, финансируемых на распределительной основе.

С учетом последствий финансового кризиса и состояния финансовых рынков элементов обязательного накопительного финансирования пенсий можно было начинать с 2002 г. по мере возникновения хотя бы минимально необходимых экономических и организационно-технических условий для инвестирования пенсионных резервов. Появление этих условий тесно связано с возобновлением экономического роста. В части процедур инвестирования пенсионных резервов не предполагается существенных отступлений от действующей Программы пенсионной реформы. Предполагалось, что страховые взносы, регистрируемые на именных накопительных пенсионных счетах в Пенсионном фонде России, образуют пенсионные резервы, подлежащие инвестированию через систему уполномоченных инвестиционных компаний (управляющих компаний).

В качестве дополнительных мер по корректировке Программы пенсионной реформы предлагалось рассмотреть возможность реализации альтернативных подходов к финансированию досрочного выхода на пенсию через систему страхования фактической утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте. В связи с принципиальной возможностью выбора альтернативных вариантов, существующих в отношении реформирования досрочного пенсионного обеспечения, в данной работе представлены два подхода к этой задаче.

Первый из вариантов предполагал поэтапный перевод выплаты большинства досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы (ППС), предусмотренный Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, имеет целый ряд недостатков, которые еще более усугубляются в результате обострения экономического кризиса. Это не создавало непреодолимых препятствий к реализации данной части реформы в том виде, в котором она предусмотрена Программой, однако делало целесообразным и рассмотрение альтернативных подходов, которые в большей мере могут соответствовать послекризисной ситуации.

Второй вариант реформы предусматривал поэтапный переход к страхованию фактической утраты трудоспособности для лиц, имеющих установленный минимальный стаж работы в особых условиях труда, а также в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним. Это означало, что выход на досрочную пенсию по действующим правилам допускается лишь для лиц, набравших минимальный специальный стаж, необходимый для досрочного выхода на пенсию, до вступления в силу настоящего закона. С момента вступления в силу настоящего закона право на получение досрочной пенсии возникало только у лиц, набравших минимальный специальный стаж после его вступления, достигших досрочного пенсионного возраста, но не достигших общеустановленного пенсионного возраста и признанных в установленном порядке нетрудоспособными в связи с профессиональным заболеванием или работой в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним.

Согласно имеющимся расчетам, в случае полного завершения перехода на новую систему досрочных пенсий расходы Пенсионного фонда России на выплату досрочных пенсий работникам, отвечающим указанным критериям, не превысят 0,2% ВВП. При этом дополнительные ставки страховых взносов на фонд оплаты труда работников, застрахованных по данному виду страхования, в большинстве случаев будут оставаться в пределах 1%. Это приблизительно в 10-20 раз ниже, чем ожидаемая страховая нагрузка в случае реализации первого варианта пенсионной реформы, предполагающего выплату досрочных пенсий всем застрахованным, независимо от фактической утраты трудоспособности.

Выбор между имеющимися вариантами реформирования досрочного выхода на пенсию должен был учитывать как экономические, так и политические ограничения. Реализация второго из представленных вариантов могла столкнуться с более серьезными политическими препятствиями. Однако с точки зрения социальной справедливости, рациональности и устойчивости пенсионной системы второй вариант, основанный на предоставлении досрочной пенсии только лицам, фактически утратившим трудоспособность, безусловно являлся более предпочтительным.

В рамках новой программы пенсионной реформы следовало предусмотреть комплекс мер долгосрочного характера по развитию системы негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования в целом с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках и постепенного расширения возможностей для надежного инвестирования пенсионных сбережений.

Приоритетной задачей реформ в сфере трудовых отношений и занятости населения являлось повышение гибкости рынка труда и мобильности рабочей силы с тем, чтобы добиться высокого уровня сбалансированности на рынке труда и, тем самым, обеспечить максимально возможный уровень занятости. Одним из приоритетных направлений политики в сфере трудовых отношений являлось реформирование трудового законодательства, направленное на повышение мобильности рабочей силы и сокращение латентных процессов на рынке труда. Для решения поставленных задач требовалось повысить роль договорного регулирования трудовых отношений, в первую очередь через повышение роли индивидуальных трудовых договоров, некоторого упрощения процедуры их расторжения по инициативе работодателя (безусловно при сохранении необходимого уровня защиты прав и интересов работника), расширение сферы применения срочных индивидуальных трудовых договоров, расширения круга вопросов, регулируемых непосредственно договорами.

Важнейшим условием повышения гибкости рынка труда являлось развитие коллективных трудовых отношений с участием профессиональных союзов как представителей работников на уровне отдельных предприятий и организаций, где социально-экономические условия трудовой деятельности являются более однородными, чем на уровне отраслей и регионов. На более высоких уровнях (территория, регион, отрасль, профессия, федеральный уровень) социальное партнерство может развиваться в форме двухсторонних и многосторонних консультаций, в том числе в институционализированной форме (типа трехсторонних комиссий, социально-экономических советов и т.п.). Решения, принимаемые на этих уровнях, не могли иметь обязывающего характера для организаций, не принимающих непосредственного участия в консультациях и не давших явного согласия на принятие соответствующих решений.

Еще одним из ключевых элементов трудовой реформы являлось формирование эффективных институтов и механизмов, обеспечивающих соблюдение индивидуальных и коллективных трудовых договоров и эффективное урегулирование индивидуальных и коллективных трудовых споров. Перспективным представлялось формирование квазисудебной независимой системы палат по трудовым спорам, действующих на принципах самоокупаемости и способных обеспечить быстрое и квалифицированное рассмотрение любых обращений, связанных с трудовыми спорами. Необходимые изменения и дополнения в действующее трудовое законодательство настолько многообразны, что должны были осуществляться поэтапно, на протяжении нескольких лет. Это делало предпочтительным оформление их не в виде новой редакции Кодекса законов о труде Российской Федерации, а в виде последовательности федеральных законов, которые впоследствии могли быть объединены в Свод законов о труде. В числе первоочередных законопроектов целесообразно было бы разработать и принять федеральные законы “Об индивидуальных трудовых договорах”, “О социальных судах в Российской Федерации”, “О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации “О коллективных договорах и соглашениях””.