Конституционный суд РФ: учреждение, формирование и внутренняя структура

Интересная особенность  существует в Турции, где могут  избираться как юристы, так и люди, имеющие опыт определенной государственно-административной работы.

В Бельгии членами  органа конституционного контроля (Арбитражного суда) могут стать не только судьи и профессора права, но и бывшие депутаты. Во Франции для членов Конституционного совета нет профессиональных ограничений.

По мнению некоторых  теоретиков, вовлечение в состав специализированного  органа конституционного контроля специалистов из других областей (особенно из сферы политологии, философии), а также опытных и высокопоставленных деятелей, работавших в сфере государственного управления, может дать большое преимущество и пользу. Подобную необходимость своеобразно комментировал член Верховного суда США Хьюго Блек (в 1937 г. был назначен Франклином Рузвельтом, умер в 1971 г, проработав 34 года.). Он считал, что назначение лица, не являющегося юристом, членом Верховного суда, придает ему больший заряд независимости, поскольку преодолевается психология зависимости, продиктованная логикой иерархической карьеры.²⁴

ГЛАВА 2

ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ

§1 Пленум Конституционного Суда РФ

Деятельность Конституционного Суда в пленарных заседаниях является ведущей организационно-правовой формой его работы. Это обусловлено характером вопросов, которые в соответствии со ст.21  и другими статьями Федерального Конституционного Закона он правомочен рассматривать на таких заседаниях; обязанностью палат в случаях, предусмотренных ст.73 Закона, передавать дело на рассмотрение в пленарное заседание.

Организационная структура Конституционного Суда, предопределившая осуществление конституционного судопроизводства посредством пленарных заседаний  и заседаний палат, потребовала разграничить компетенцию Конституционного Суда между ними. Имелись различные варианты такого разграничения: распределить всю компетенцию Конституционного Суда между палатами, оставив для пленарных заседаний рассмотрение лишь спорных и организационных вопросов (подобно распределению полномочий между Пленумом и сенатами Конституционного Суда ФРГ), или наделить палаты правом рассматривать только жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан и запросы судов, а все остальные вопросы решать в пленарных заседаниях (такие предложения вносились при разработке законопроекта).

В Законе получил  отражение наиболее гибкий вариант, учитывающий как разнообразие вопросов ведения, входящих в компетенцию  Конституционного Суда, так и потребность  в рациональной организации его деятельности в зависимости от числа и характера обращений.  Принципиальное значение имеет положение о том, что в пленарном заседании может быть рассмотрен любой вопрос, входящий в компетенцию Конституционного Суда. Тем самым подчеркивается ведущая роль большой коллегии - полного состава Суда в разрешении дел. Критерий отбора вопросов для рассмотрения в пленарном заседании — их актуальность и значимость для обеспечения конституционной законности в стране.  
       Наряду с этим определены вопросы, которые рассматриваются исключительно в пленарных заседаниях. Их можно разделить на две основные группы:

1) вопросы юрисдикционного характера;

2) организационные  вопросы. 

 К первой  группе относятся такие вопросы  конституционной юрисдикции, как  разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик и уставов других субъектов Федерации, толкование Конституции России, дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента страны (пп.1-3 ч.2 ст.21).²⁵ С осуществлением юрисдикционных полномочий связано принятие только на пленарных заседаниях посланий Конституционного Суда Федеральному Собранию, а также решение вопроса о выступлении с законодательной инициативой в Федеральном Собрании (пп. 4, 5 ч.2 ст. 21).  
       Отбор перечисленных юрисдикционных вопросов для рассмотрения исключительно в пленарных заседаниях обусловлен прежде всего высшим уровнем актов, принимаемых Российской Федерацией и ее субъектами и подлежащих оценке, их значением для развития и укрепления основ конституционного строя, Федерации, ее государственной целостности. Это конституции: Конституция Российской Федерации при ее толковании, конституции республик, уставы (своего рода "конституции") других субъектов Федерации. Положение и роль Президента России в механизме государственной власти предопределили норму о даче полным составом Конституционного Суда соответствующего заключения при выдвижении обвинения против Президента. Послания и законодательная инициатива по самой своей природе могут исходить только от Конституционного Суда в целом.  
       Конституционный Суд в пленарных заседаниях в 1995-1996гг. неоднократно давал толкование различных норм Конституции Российской Федерации, проверял конституционность положений уставов ряда субъектов Федерации (Алтайского края, Читинской области и др.). В пленарном заседании 31 июля 1995г. рассматривалось дело, не относящееся к его исключительному ведению, но привлекшее повышенное общественное внимание, — о проверке конституционности актов Президента и Правительства Российской Федерации, связанных с военными действиями в Чечне.

 Вторая группа  вопросов, рассматриваемых исключительно  в пленарных заседаниях, касается  организации и деятельности Конституционного  Суда. Они определены в ч.3 ст.21 Закона²⁶ и связаны с избранием Председателя Конституционного Суда, его заместителя и судьи-секретаря (п.1), а также возможным досрочным освобождением их от должности (п.5), формированием персонального состава палат (п.2), принятием Регламента Суда (п.3), установлением очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и распределением дел между палатами (п.4), приостановлением или прекращением полномочий судьи Конституционного Суда (п.5).

Перечень вопросов, рассматриваемых исключительно  в пленарных заседаниях, не исчерпывается теми, которые определены в ст.21. Целый ряд иных полномочий Конституционного Суда, реализуемых только в пленарных заседаниях, установлен в других статьях Закона. Это прямо формулируется в соответствующих статьях или вытекает из характера полномочия.  
       Некоторые из таких полномочий касаются судей Конституционного Суда: решение вопросов, связанных с гарантиями неприкосновенности судьи, — о даче согласия на привлечение судьи к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его арест, применение других процессуальных мер (ст.15); восстановление полномочий судьи (ч.4 ст.17); вынесение предупреждения судье, имеющему занятия или совершающему действия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда (п.7 ч.1 ст.18); внесение представления в Совет Федерации о прекращении полномочий судьи ввиду нарушения порядка его назначения на должность или о прекращении полномочий судьи, совершившего поступок, порочащий честь и достоинство судьи (п.1 ч.1 и ч.5 ст.18); уполномочие Председателя Конституционного Суда на выступление с заявлением от имени Конституционного Суда (п.3 ч.1 ст.24); возложение обязанностей на заместителя Председателя Конституционного Суда (ст.26). Исключительно в пленарных заседаниях решаются такие процессуальные вопросы, как принятие поступивших обращений к рассмотрению (ст.42), назначение дел к слушанию в пленарном заседании или в заседаниях палат (ст.47).²⁷  
       Имеется еще ряд полномочий, реализуемых только в пленарных заседаниях. Они касаются аппарата Конституционного Суда: установление численности, структуры и штатного расписания аппарата; утверждение Положения о Секретариате Конституционного Суда (ч.3 ст.111); наделение правом оперативного управления имуществом структурные подразделения аппарата (ч.3 ст.7); утверждение в должности руководителей Секретариата Конституционного Суда и других подразделений и служб Конституционного Суда (п.4 ч.1 ст.24).²⁸

§2 Палаты Конституционного Суда РФ.

Полномочия Конституционного Суда, реализация которых возложена на палаты, определены по остаточному принципу относительно полномочий, осуществляемых в пленарных заседаниях: на палаты возлагается разрешение дел, отнесенных к ведению Конституционного Суда и не подлежащих рассмотрению, согласно Закону, исключительно в пленарных заседаниях.  
       Однако "остаточная компетенция", передаваемая Законом палатам для реализации, чрезвычайно весома. Чтобы убедиться в этом, достаточно сопоставить полномочия Конституционного Суда, закрепленные в ст.125 Конституции, ст.3 настоящего Закона, с его полномочиями, осуществляемыми в пленарных заседаниях (ст.21) и в заседаниях палат. Обширный перечень полномочий, осуществляемых палатами, свидетельствует о важной и ответственной роли этой организационно-правовой формы деятельности Конституционного Суда. Вместе с тем сохраняет силу принцип, в соответствии с которым любой из указанных в ст.22 вопросов может быть рассмотрен в пленарном заседании. Закон не устанавливает предметной специализации палат по разрешению тех или иных категорий дел, так как это могло бы привести к их неравномерной загрузке. В Законе предусмотрен более гибкий вариант: распределение дел между палатами осуществляется самим Конституционным Судом в его пленарных заседаниях (п.4 ч.3 ст.21, ст.47), порядок распределения дел между палатами устанавливается в Регламенте Конституционного Суда (ст.28).  
       Согласно §23 Регламента распределение дел между палатами производится с учетом необходимости обеспечения равномерной загрузки палат. Это не исключает фактическую специализацию палат, которая может сложиться на практике. В любом случае палаты равноправны в реализации возложенных на них полномочий. Равны они и в процессуальных правах²⁹.                       Палаты обладают и некоторыми организационными полномочиями, в частности правом самостоятельно определять очередность исполнения судьями, входящими в состав палаты, полномочий председательствующего в ее заседаниях (ч.6 ст.20).

Федеральный Конституционный Закон « О Конституционном Суде РФ» предусмотрел образование в Конституционном Суде двух палат, что открывает возможность осуществлять конституционное судопроизводство и в пленарных заседаниях с участием всех судей, и в заседаниях палат, т.е. не одной коллегией — полным составом, как прежде, а тремя коллегиями.

В Законе отражена концепция, согласно которой заседание палаты тоже есть деятельность Конституционного Суда. То есть Конституционный Суд действует и в форме пленарных заседаний, и в форме заседаний палат (ч.1 ст.20). Каждая палата выступает как Конституционный Суд. Это подтверждается, в частности, положениями ст.71 Закона  о том, что решения, принятые как в пленарных заседаниях, так и в заседаниях палат, юридически равнозначны: они являются решениями Конституционного Суда. ³⁰

Образование палат не подрывает статус Конституционного Суда как единого органа конституционного правосудия, наделенного ст.125 Конституции соответствующей компетенцией. Палаты- не замкнутые структуры с собственными полномочиями и неизменным составом судей. Ни одна статья Закона не говорит о полномочиях палаты, решениях палаты. Заседания палат вместе с пленарными заседаниями выступают как организационно-правовые формы осуществления Конституционным Судом своей единой компетенции.

Образование палат Конституционного Суда не является изобретением российских законодателей. В целом ряде государств, например в Австрии, Венгрии, Испании, Польше, Румынии, ФРГ, конституционные суды давно действуют как в полном составе в пленарных заседаниях, так и в составе коллегий (палат, камер, сенатов, советов судей и т.п.). Мировой опыт показывает, что подобная организационная структура конституционных судов способствует более эффективному осуществлению стоящих перед ними задач.

В ходе подготовки законопроекта  обсуждалась также возможность  образования палатами еще более узких коллегий — секций, состоящих из трех судей, для рассмотрения, например, конституционных жалоб граждан. Казалось бы, принятие данного предложения способствовало бы увеличению "пропускной способности" Суда. Однако оно не было поддержано, учитывая предмет конституционной жалобы по новой Конституции — закон, нарушающий, по мнению заявителя, конституционные права и свободы. В противном случае создавалась бы ситуация, когда вопрос о конституционности закона мог бы решаться от имени Конституционного Суда голосами всего двух судей.

Сказанное не отрицает возможности  образования палатами таких секций для предварительного изучения конституционных  жалоб граждан с правом решения  вопроса об отказе в принятии такой  жалобы к рассмотрению, если она  не отвечает требованиям настоящего Закона. Как показывает практика, многие жалобы граждан на нарушение конституционных прав и свобод не отвечают требованиям допустимости, установленным в ст.97 Закона, или явно не подведомственны Конституционному Суду. Согласно ст.40 Закона, об этом заявителя уведомляет Секретариат Конституционного Суда, но заявитель вправе потребовать принятия Конституционным Судом решения по данному вопросу³¹. И пленарные заседания Конституционного Суда в ущерб своему главному предназначению перегружаются принятием явно отказных решений. Секции из трех судей могли бы более оперативно и вполне объективно выполнять эту функцию.

В настоящее время  число обращений в Конституционный  Суд РФ увеличились, что не могло  не повлиять на мысли законодателя о более мелком делении внутри аппарата суда. Существует ряд идей, которые я полностью поддерживаю, по поводу «дробления» палат по 3-4 судьи. Деление основывается по отраслевому принципу и, таким образом, судья, рассматривающий жалобу по нарушенным конституционным правам не будет переключать свое внимание по гражданским жалобам. Это должно привести к более правильным решениям, так как специалист направленности  более компетентен в поставленных перед ним вопросах.

Палаты Конституционного Суда равноправны. Этому принципу в  наибольшей степени соответствовало  бы образование палат с равным числом судей. Таково обычное положение  в конституционных судах, где создаются коллегии. Так, в каждой из двух палат Конституционного Суда Испании по 6 судей, в каждом из двух сенатов Конституционного Суда ФРГ по 8 судей.

Однако идея образования  палат в Конституционном Суде России возникла уже после того, как общее число судей Конституционного Суда было определено в новой Конституции. В связи с этим палаты были учреждены с числом судей 10 и 9.

Некоторое неравенство  числа судей в палатах, как  и само образование палат, не подрывает  принцип равенства прав судей, в  частности права решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Конституционным Судом. Он в полной мере сохраняется за судьями, участвующими соответственно в пленарных заседаниях и заседаниях палат. Одинаковы и процессуальные права палат.³²

Предмет отдельного анализа - вопрос о сроке деятельности и порядке обновления состава Суда. На практике существуют полярные подходы. Во-первых, есть страны, которые находят, что для обеспечения независимости органа конституционного контроля его члены должны выбираться по принципу несменяемости (США, Австрия, Дания, Армения и др.)

В другой группе стран  находят, что срок полномочий должен быть ограниченным (обычно он колеблется в пределах 5-15 лет). К числу этих стран можно отнести Германию, Францию, Италию, Испанию, Турцию и др. В таких странах предусматривается и механизм постепенной ротации (обычно раз в 3 года).

Статья 20 предусматривает, что порядок определения персонального  состава палат устанавливается  Регламентом Конституционного Суда (ч.2). В то же время непосредственно в Законе закреплен принцип формирования персонального состава палат - принцип жеребьевки. Он конкретизирован в гл.II Регламента Конституционного Суда и призван гарантировать объективность и политическую нейтральность данной процедуры, позволит избежать возможного влияния групповых, политических интересов и пристрастий на распределение судей между палатами, манипулирования составом палат. А именно там сказано, что формирование состава палат производиться в пленарном заседании.  Жеребьевка проводится с учетом отраслевой специализации судей, чтобы избежать сосредоточения в той или иной палате специалистов по какой-то одной отрасли права и обеспечить равные возможности палат в разрешении различных категорий дел. По итогам жеребьевки Конституционный Суд принимает решение о персональном составе палат, в котором указывается фамилии, имена, отчества судей, вошедших в каждую из палат, а так же определяется срок, по истечении которого может быть проведена новая жеребьевка в целях изменения персонального состава палат. Принцип жеребьевки распространяется и на Председателя и заместителя Председателя Конституционного Суда, которые, согласно Закону, должны входить в состав разных палат.³³ Чтобы нейтрализовать возможный застой в деятельности палат, узкогрупповые влияния, придать новые импульсы в работе, Закон в ч.5 ст.20 предусматривает периодическое изменение персонального состава палат. Максимальный срок деятельности палаты в неизменном составе - три года. Но обновление может происходить и раньше - через полгода, год и т.д. после первоначального формирования персонального состава палаты.³⁴