Конституционный суд РФ: учреждение, формирование и внутренняя структура

Хотя мнение депутата и не было поддержано, дискуссия  по его предложению продолжилась через несколько заседаний, но уже при рассмотрении проекта Регламента Верховного Совета РСФСР, подготовленного Комитетом по законодательству. Заместитель председателя Комитета Ю.Д. Рудкин заявил: "Принятие Регламента: обусловливает необходимость внесения ряда изменений и дополнений в ныне действующую Конституцию: Термин "Комитет конституционного надзора РСФСР" необходимо заменить на "Конституционный Суд РСФСР": Это продиктовано тем, что, исходя из федерального устройства России, только Конституционный Суд может стать действенным арбитром в решении конституционных споров между субъектами федерации". Однако его позиция не нашла полной поддержки.

На второй сессии Верховного Совета РСФСР впервые на официальном  уровне столкнулись различные подходы к осуществлению судебного конституционного контроля в России: сторонников учреждения самостоятельного Конституционного Суда и приверженцев наделения этой функцией Верховного Суда РСФСР.

Уходя от ответа на этот вопрос, Верховный Совет принял проект Регламента за основу и передал его на рассмотрение палат, что вновь вызвало дискуссию при обсуждении проекта во втором чтении. Депутат Н.Д. Огородников, ссылаясь на то, что "мы : не обсуждали, нужен нам такой суд или нет", заявил, что "кто-то исподволь начинает его включать". И предложил исключить нормы о Конституционном Суде из Регламента, как противоречащие Конституции. Ю. Д. Рудкин вынужден был повторить, что они "будут действовать только в том случае, если найдут отражение в Конституции РСФСР". Регламент Верховного Совета РСФСР был принят в целом с оговоркой: "Положения Регламента Верховного Совета РСФСР, касающиеся: Конституционного Суда,: вступают в силу единовременно с изменениями и дополнениями соответствующих статей Конституции РСФСР".

Но противники создания Конституционного Суда в России, воспользовавшись первым обсуждением в Верховном Совете РСФСР проекта Конституции РСФСР, подготавливаемой в Конституционной комиссии, продолжили "атаки" на планируемое учреждение этого института в стране.

Таким образом, Верховный Совет РСФСР и его Комитет по законодательству в отличие от Съезда народных депутатов РСФСР и образованной им Конституционной комиссии уже в сентябре-октябре 1990 года окончательно определились с выбором организационно-правовой формы конституционного контроля в России. Психологически в какой-то мере тому способствовало и отрицательное отношение российского руководства к деятельности Комитета конституционного надзора СССР, вызванное его решением о неконституционности Постановления Первого Съезда народных депутатов РСФСР о недопустимости совмещения постов. И первым нормативным актом, упоминающим новый государственный институт - Конституционный Суд РСФСР, - стал Регламент Верховного Совета РСФСР.¹⁵

Российские эксперты Конституционной комиссии на первых порах не проводили четкого различия между понятиями "конституционный контроль" и "конституционный надзор". Предполагалось наделить правом конституционного нормоконтроля Верховный Суд.

В опубликованных после  двух месяцев работы Конституционной  комиссии материалах рабочей и экспертной групп предлагалось, что "судебная власть: осуществляется в форме конституционного надзора, гражданского, уголовного и административного судопроизводства". Также Верховный Суд РСФСР наделялся правом осуществлять этот "конституционный надзор" в связи с рассмотрением судами конкретных дел. Однако закон, признанный Верховным Судом РСФСР противоречащим Конституции, должен терять юридическую силу,¹⁶ то есть, исходя из современной доктрины конституционного правосудия, Верховный Суд наделялся правомочием конкретного конституционного нормоконтроля.

В следующем проекте  рабочей группы и группы экспертов  Конституционной комиссии РСФСР  глава 5.7 "Судебная власть" излагалась уже в двух вариантах. В первом предусматривалось учреждение Конституционного Суда, входящего в судебную систему Российской Федерации, и определялись его состав, порядок назначения и статус судей, требования к кандидатам в судьи, компетенция Суда и последствия объявления им неконституционными законов и других нормативных актов. Помимо традиционных полномочий Конституционного Суда назывались такие, как толкование Конституции по запросу парламента, внесение Судом предложений об изменении Конституции и законов Российской Федерации (ст.5.7.5-5.7.10). Второй вариант названной главы не предусматривал статей, посвященных Конституционному Суду.¹⁷

Таким образом, к середине октября 1990 года в Конституционной  комиссии РСФСР не только на официальном  уровне, но и на экспертно-подготовительном не было единого либо преобладающего мнения об организационно-правовой форме судебного конституционного контроля. Лишь на четвертом пленарном заседании Конституционной комиссии 12 ноября 1990 года было принято решение опубликовать в качестве рабочей основы проект Конституции Российской Федерации, предусматривающий единственный вариант главы 5.7 "Судебная власть" с учреждением Конституционного Суда.

По сравнению с этим проектом более "выигрышно" предполагалось решить некоторые проблемы судебного  конституционного контроля в проекте  Конституции (Основного закона) РСФСР, подготовленном на кафедре государственного права Саратовского юридического института и представленном в Конституционную комиссию на конкурс на лучший проект новой Конституции РСФСР. В этом проекте Конституционному Суду посвящалась специальная глава "Гарантии конституционности". Конституционный Суд объявлялся "судебным органом охраны конституционности на территории РСФСР". Он наделялся правом как предварительного, так и последующего контроля законов и иных актов, рассматриваемых либо принятых Верховным Советом. Помимо этого Конституционный Суд при определенных условиях мог бы давать и заключения о соответствии Конституции и законам РСФСР конституций и законов соответствующих республик, решать "споры о правах и обязанностях" между РСФСР и республикой (республиками) в ее составе и между самими республиками, а также споры о разграничении компетенции между государственными органами.

Проект определял субъектов  обращения в Конституционный  Суд, наделял его полномочиями рассматривать  по собственной инициативе любой вопрос компетенции суда (ст.141, 142). И, наконец, предполагалось установить паритетный принцип формирования Конституционного Суда: Президент и каждая из палат Верховного Совета РСФСР назначают по пять судей (ст.143).

Слабостью "саратовского проекта" являлось то, что заключение Конституционного Суда о несоответствии закона или иного нормативного акта лишь приостанавливало действие допущенных нарушений, а окончательно они устранялись органом, издавшим акт. При этом правило о приостановлении не распространялось на законы и иные нормативные акты,

принятые парламентом, а также на республиканские конституции (ст.139).¹⁸

Идея учреждения Конституционного Суда РСФСР к концу 1990 года стала  доминирующей. Верховный Совет РСФСР 25 октября 1990 года  принял предложения по повестке дня внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР. Среди них был вопрос "О проекте Закона РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР" (доклад Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству).¹⁹

Завершающим этапом в  учреждении Конституционного Суда РСФСР стала подготовка проекта Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР. Сначала работа над этим проектом велась вяло как в Конституционной комиссии, так и в Комитете Верховного Совета РСФСР по законодательству. Лишь за полмесяца до открытия Второго Съезда народных депутатов РСФСР была создана рабочая группа по подготовке проекта названного закона в составе М.А. Митюкова, Ю.Д. Рудкина, С.Н. Бабурина, В.Д. Мазаева. Этой группой был подготовлен проект Закона РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР", которым предлагалось закрепить следующие нормы: избрание Конституционного Суда РСФСР Съездом народных депутатов РСФСР по представлению Председателя Верховного Совета РСФСР (п.12 ст.104) и о предоставлении Конституционному Суду права законодательной инициативы (ст.110).

Помимо этого, проект предлагал  весьма подробную редакцию ст.119 Конституции  РСФСР об избрании членов Конституционного Суда из числа специалистов в области  права в составе Председателя, заместителя Председателя и 11 судей на срок десять лет. Закреплялась норма о несовместимости должности судьи с занятием других постов в системе органов государственной власти и управления, судов, арбитража и прокуратуры, норма о независимости судей и подчинении их только Конституции РСФСР и закону.

В проекте было записано, что "в целях защиты конституционного строя" Суд будет:

"1) разрешать дела о конституционности  законодательных актов, принятых  Съездом народных депутатов РСФСР,  Верховным Советом РСФСР и Президиумом Верховного Совета РСФСР;

2) разрешать конституционно-правовые  споры между РСФСР и субъектами  Федерации;

3) разрешать конституционно-правовые  споры между субъектами Российской  Федерации;

4) давать заключения по делам  по обвинению Председателя Верховного Совета РСФСР в нарушении Конституции и законов РСФСР;

5) по поручению Съезда народных  депутатов РСФСР представлять  ему заключения о соответствии  Конституции РСФСР проектов законов  РСФСР и иных актов, внесенных  на рассмотрение Съезда;

6) по предложению не менее одной пятой народных депутатов РСФСР, высших органов государственной власти республик, входящих в состав РСФСР, представлять Съезду народных депутатов заключения о соответствии Конституции РСФСР законов, иных актов, принятых Съездом;

7) по поручению Съезда  народных депутатов РСФСР, по  предложению Верховного Совета  РСФСР или одной из его палат,  Председателя Верховного Совета  РСФСР, высших органов государственной  власти республик, входящих в  состав РСФСР, представлять Съезду  народных депутатов РСФСР или Верховному Совету РСФСР заключения о соответствии Конституции РСФСР конституций республик, входящих в состав РСФСР, а законов республик - также законам РСФСР;

8) по поручению Съезда  народных депутатов РСФСР, по  предложению не менее одной пятой членов Верховного Совета РСФСР, высших органов государственной власти республик, входящих в состав РСФСР, представлять Верховному Совету РСФСР заключения о соответствии актов Верховного Совета РСФСР и его палат; проектов актов, внесенных на рассмотрение этих органов, Конституции РСФСР и законам РСФСР, принятым Съездом народных депутатов РСФСР; а постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР - также и законам РСФСР, принятым Верховным Советом РСФСР; международных договорных и иных обязательств РСФСР - Конституции РСФСР и законам РСФСР".

Однако такая детальная  конституционная регламентация  компетенции Конституционного Суда РСФСР не нашла поддержки в  Секретариате Конституционной комиссии. Но последней совместно с Комитетом  Верховного Совета РСФСР по законодательству удалось подготовить "компромиссный" вариант возможных к тому времени изменений и дополнений в Конституцию РСФСР.

В этом варианте п.12 ст.104 о компетенции Съезда народных депутатов "избрание Комитета конституционного надзора РСФСР" заменялся новым текстом: "избрание Конституционного Суда РСФСР". Соответственно в части первой ст.110 Конституции РСФСР вместо Комитета конституционного надзора предлагалось назвать Конституционный Суд в числе субъектов законодательной инициативы. Развернутую ст.119 Конституции РСФСР о составе и статусе членов Комитета конституционного надзора и его компетенции предлагалось заменить краткой формулировкой: "Конституционный Суд РСФСР избирается Съездом народных депутатов РСФСР. Порядок избрания и деятельности Конституционного Суда РСФСР определяется Законом РСФСР о Конституционном Суде РСФСР, утвержденным Съездом народных депутатов РСФСР". Среди порученческих пунктов проекта Закона РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР" предлагалось Верховному Совету РСФСР разработать проект Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" и представить его на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов РСФСР.

Таким образом, из сферы  конституционного регулирования объективно "убирались" главные вопросы статуса Конституционного Суда РСФСР, его полномочия, что таило определенную угрозу "выхолащивания" сущности этого института либо гиперболизации его полномочий в законодательном порядке. Все это не способствовало устойчивости правового положения Конституционного Суда. Вместе с тем проектируемая конституционная норма закладывала "особый" порядок регламентации статуса Конституционного Суда законом, принятым не Верховным Советом, а Съездом народных депутатов. Этим как бы уже предопределялась основа для будущего регулирования статуса Конституционного Суда специальным конституционным законом.

Этот проект был обсужден Конституционной комиссией 4 декабря 1990 года, и поправки, касающиеся учреждения Конституционного Суда РСФСР, были одобрены без каких-либо дискуссий.

В ходе обсуждения проекта  Закона "Об изменениях и дополнениях  Конституции (Основного закона) РСФСР" в части, касающейся учреждения Конституционного Суда РСФСР, возникла дискуссия лишь по одному вопросу: излагать ли в Конституции  полномочия Суда либо оставить это для определения в Законе РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР"? Первой позиции придерживались Конституционная комиссия и докладчик - Р.И. Хасбулатов. Другого мнения был автор этих строк, полагающий, что статью о Конституционном Суде "нужно: дать в развернутой редакции, поскольку решается вопрос о важном органе, Конституционном Суде - главном противовесе законодательной власти". Возобладало первое мнение, поскольку Р.И. Хасбулатов оценил эту поправку М.А. Митюкова как "очень серьезную инструкцию", а предложения Конституционной комиссии - как "взвешенные, строгие формулировки". Однако последующие Съезды народных депутатов РСФСР в силу объективных причин и конституционной логики вынуждены были предусмотреть в Конституции полномочия Конституционного Суда.

В соответствии с Декларацией  о государственном суверенитете РСФСР и необходимостью обеспечения  дальнейшего развития политических и экономических процессов, происходящих в России, 15 декабря 1990 года Второй Съезд  народных депутатов РСФСР, приняв Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР", учредил в стране Конституционный Суд и поручил Верховному Совету РСФСР разработать проект Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" и представить его на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов РСФСР. Тем самым начался следующий этап утверждения в Российской Федерации конституционного правосудия.²⁰